08/05/2023
A cura di Elena Valenti
Come noto, l’Unione Europea ha stanziato circa centonovantuno miliardi di euro per il Piano nazionale di ripesa e resilienza (P.N.R.R.) italiano, grazie alle sovvenzioni e ai prestiti del Dispositivo per la ripresa e resilienza, parte del progetto Next Generation EU.
Istituita presso la presidenza del Consiglio dei ministri, la Cabina di regia è l’organo con poteri di indirizzo politico che coordina e dà impulso all’attuazione dei progetti del P.N.R.R. In particolare, elabora indirizzi e linee guida per l’attuazione degli interventi del piano, anche con riferimento ai rapporti con i diversi enti territoriali, ed effettua la ricognizione periodica sullo stato di attuazione degli interventi, mediante l’attività di monitoraggio.
La Cabina di regia, previa istruttoria della segreteria tecnica, esamina inoltre i vari profili di criticità segnalati dai Ministri competenti per materia, al fine di indicare all’unità per la razionalizzazione eventuali interventi normativi idonei a garantire il rispetto dei tempi di attuazione.
Le riunioni della cabina di regia consentono di fare il punto sullo stato di avanzamento delle riforme e degli investimenti e permettono di individuare in modo tempestivo le possibili criticità e le inefficienze, al fine di intervenire con prontezza e rispettare gli impegni concordati con la Commissione.
La celerità nel raggiungimento degli obiettivi è perseguita anche mediante l’esercizio dei poteri sostitutivi. Nel caso di inerzie nell’esecuzione dei progetti da parte dei soggetti attuatori, l’art. 12 del decreto-legge del 31 maggio del 2023, n. 77, consente al Consiglio dei ministri, su proposta della Cabina di regia, di individuare l’amministrazione o l’organo cui attribuire l’esecuzione dei progetti. L’amministrazione o l’ente provvedono all’adozione dei relativi atti mediante ordinanza motivata anche in deroga alle disposizioni di legge, ad eccezione delle norme di carattere penale. Tale deroga deve tuttavia essere autorizzata dalla Cabina di regia.
L’entrata in vigore del decreto-legge del 24 febbraio 2023, n.13, successivamente convertito con legge del 24 aprile 2023, n. 41, ha rafforzato il ruolo dell’esecutivo a discapito della Cabina di regia, rendendo necessario l’intervento di quest’ultima soltanto nel caso in cui il Consiglio dei ministri non abbia già autorizzato tale deroga.
Tramite quest’evoluzione normativa, tesa a rendere più efficiente il coordinamento dell’attività di gestione, il legislatore ha inoltre previsto, all’art. 1 della legge del 24 aprile 2023, n. 41, l’istituzione della Segreteria tecnica al fine di vigilare sull’osservanza delle linee guida disposte dalla stessa Cabina di regia.
L’erogazione delle rate del P.N.R.R. è subordinata alla verifica, ad opera della Commissione europea, del raggiungimento dei milestone e dei target fissati per le varie misure. La disciplina della governance del Piano prevede una relazione sullo stato di attuazione da parte della cabina di regia, trasmessa alle Camere con cadenza semestrale, per il tramite del Ministro per i rapporti con il Parlamento.
Il Piano nazionale di ripresa e resilienza presenta obiettivi e scadenze ben definite, da realizzare in tempi certi, richiedendo quindi una struttura di governance idonea a realizzare il coordinamento, l’unitarietà degli indirizzi e la verifica dei risultati.
La governance del Piano risulta essere decentrata nella fase attuativa, poiché i numerosi soggetti attuatori possono appartenere ad ogni livello di governo, ma resta ancorata al carattere unitario dettato sia dal coordinamento della cabina di regia, che agisce come organo politico, sia dalla presenza del controllo fiscale del Servizio centrale.
È dunque fondamentale il coordinamento tra le diverse esigenze contrapposte: da un lato l’esigenza di centralità e coordinamento unitario a livello politico, dall’altro il decentramento a livello attuativo. È lo stesso decreto sulla governance del P.N.R.R, del 31 maggio 2021, n. 77, che indica alle pubbliche amministrazioni statali e locali le società partecipate come soggetti idonei a fornire l’adeguato supporto tecnico e operativo per assicurare l’effettiva e tempestiva realizzazione degli interventi.
Le società a partecipazione pubblica rivestono un duplice ruolo, quello di soggetti attuatori e soggetti che prestano assistenza alle amministrazioni. Quali società partecipate sono coinvolte in queste attività? Innanzitutto, si può fare riferimento alle società in house. Appare utile mettere in evidenza come il D.L. n. 77 del 2021 amplia l’area applicativa dell’in house providing consentendo alle amministrazioni di avvalersi del supporto tecnico delle società in house al fine di sostenere la definizione e l’avvio delle procedure di affidamento ed accelerare l’attuazione degli investimenti pubblici.
Il rischio è quello di una compromissione del requisito del controllo analogo, dal momento che vi è la possibilità per gli enti locali di avvalersi di qualsiasi società. Tuttavia, da una lettura sistematica della norma, si evince che l’art. 10 del D.L. n. 77/2021, nel consentire alle amministrazioni di stipulare apposite convenzioni con le società in house che sono iscritte nell’elenco delle stazioni appaltanti, debba riferirsi soltanto alle società statali. Le società in house locali sono infatti deputate perlopiù all’erogazione dei servizi pubblici e non svolgono attività di assistenza tecnica di supporto all’amministrazione, anche in ragione delle loro peculiari caratteristiche.
Oltre alle società in house, però, anche le società partecipate quotate sono coinvolte tanto nella realizzazione, quanto nell’assistenza alle pubbliche amministrazioni per l’attuazione dei progetti previsti dal P.N.R.R. L’impegno di queste società risponde all’esigenza di raggiungere più rapidamente ed efficacemente gli obiettivi previsti dal piano.
Si pensi, in particolare, alle grandi società a partecipazione pubblica quotate che operano nel settore dell’energia. Eni, Enel, Terna e Snam rivestono un ruolo fondamentale per includere nel Piano nazionale ripresa e resilienza i progetti del Repower Eu, ossia il piano della Commissione europea per rendere l’Europa indipendente sul piano energetico. Eni, Enel, Terna e Snam, dunque, sono presenti nella Cabina di regia del Piano nazionale ripresa e resilienza, anche perché sono dotate della necessaria expertise tecnica per realizzare un programma di grandi investimenti in tempi brevi, come richiesto dal Repower Eu.
Tuttavia, la presenza delle società a partecipazione pubblica quotate come soggetti attuatori e possibili protagonisti all’interno della Cabina di regia solleva alcuni interrogativi.
L’influenza esercitata dalle società a partecipazione pubblica all’interno della Cabina di regia potrebbe comportare uno svantaggio per le piccole medie imprese e, più in generale, per i privati, già nell’attuazione dei bandi previsti dal P.N.R.R.
Si aprirebbe dunque una corsia preferenziale per le società pubbliche quotate, le quali rispondono, in qualità di società quotate, non soltanto all’interesse collettivo di raggiungere gli obiettivi previsti dal P.N.R.R, ma anche all’interesse degli azionisti.
L’ausilio tecnico può essere fornito anche dalle società a partecipazione pubblica quotate, a condizione che la partecipazione pubblica sia maggioritaria.
Per ottenere l’assistenza tecnica sui progetti del P.N.R.R le amministrazioni centrali e locali seguono le istruzioni fornite dal Ministero dell’economia e finanze, che risulta essere anche il principale azionista delle società stesse.
Se da un lato si potrebbe ravvisare il rischio che le operazioni societarie siano piegate agli interessi statali, a discapito degli azionisti, dall’altro tale rischio risulta essere mitigato dalla presenza dello Stato come azionista di maggioranza, per il tramite del Ministero dell’economia e delle finanze.
L’assistenza tecnica fornita dalle società a partecipazione pubblica, seppur non rientrante nelle attività ordinarie di impresa, non deve indurre a considerare le società partecipate alla stregua di enti pubblici in forma societaria.
Qualificare l’assistenza tecnica come attività amministrativa, si porrebbe in contrasto con la disciplina vigente, in particolare con le norme dello stesso Testo Unico delle società partecipate, che richiama in larga misura la disciplina di diritto comune, fatta eccezione per alcune deroghe.
La sfida sarà quella di trovare il percorso migliore affinché i diritti di azionista dello Stato vengano esercitati nel rispetto dell’autonomia delle società, attraverso indirizzi coerenti con le finalità che giustificano la presenza pubblica e nel rispetto del ruolo degli enti locali, prossimi alle esigenze della collettività.
Il Piano di attuazione, integrato e revisionato, sarà prossimamente sottoposto al vaglio della Commissione Europea sull’energia, cui spetta l’ultima parola.
