05/04/2023
A cura di Andrea Nardone
Come noto, nella legge 5 agosto 2022, n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021) sono contenute alcune deleghe al Governo per l’adozione di taluni decreti legislativi, rispettivamente, «per la costituzione e il coordinamento di un sistema informativo di rilevazione delle concessioni di beni pubblici» (art. 2), e «volti a riordinare e semplificare la disciplina in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive» (art. 4).
Il termine originariamente individuato per l’adozione dei decreti in questione era quello di sei mesi, con la scadenza delle deleghe fissata dunque per febbraio 2023. Tuttavia, già in tempi non sospetti la migliore dottrina aveva segnalato come quel lasso di tempo fosse insufficiente per portare a termine una riforma, quale quella delle concessioni balneari, attesa da quasi tre lustri, in una materia peraltro connotata da un alto tasso di politicità; a posteriori, oltretutto, è possibile individuare un elemento di complicazione nell’avvicendamento al Governo di una maggioranza diversa da quella che ha approvato le deleghe.
Così, in prossimità della scadenza di cui sopra, nella legge 24 febbraio 2023, n. 14, di conversione del decreto-legge 29 dicembre 2022, n. 198, recante «Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi» (c.d. Milleproroghe), sono stati approvati alcuni emendamenti per prolungare il termine di adozione dei suddetti decreti legislativi. All’art. 1, co. 8, della legge di conversione è stato previsto che la delega di cui all’art. 2 della Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 abbia durata di undici mesi, anziché sei, e quindi fino a luglio 2023. In aggiunta, è stato altresì inserito all’art. 4 della legge n. 118/2022 un comma 4-bis, a mente del quale «Fino all’adozione dei decreti legislativi di cui al presente articolo, è fatto divieto agli enti concedenti di procedere all’emanazione dei bandi di assegnazione delle concessioni e dei rapporti di cui all’articolo 3, comma 1, lettere a) e b)».
Con la legge n. 14/2023 è stato poi inserito nel d.l. n. 198/2022 un articolo 10-quater, il cui comma 1 istituisce presso la Presidenza del Consiglio dei ministri un Tavolo tecnico con compiti consultivi e di indirizzo in materia di concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali. Il co. 3 del suddetto articolo 10-quater, successivamente, proroga dal 31 dicembre 2024 al 31 dicembre 2025, il termine per lo svolgimento delle procedure selettive di affidamento che non si siano potute tenere in presenza di ragioni oggettive (quelle di cui ai commi 3 e 4 dell’articolo 3 della legge n. 118/2022).
La previsione dagli effetti più immediati, ad ogni modo, è rappresentata dall’inserimento all’art. 12 del Milleproroghe di un comma 6-sexies, che interviene sull’art. 3 della Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021, prorogando fino al 31 dicembre 2024 l’efficacia delle concessioni e dei rapporti in essere su beni demaniali marittimi, lacuali e fluviali, per finalità turistico-ricreative e sportive. Si tratta, a tutti gli effetti, di una nuova proroga, approvata nonostante l’inequivocabile monito lanciato dal Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria con le sentenze gemelle nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021. In quelle pronunce, infatti, si leggeva: «Si precisa sin da ora che eventuali proroghe legislative del termine così individuato (al pari di ogni disciplina comunque diretta a eludere gli obblighi comunitari) dovranno naturalmente considerarsi in contrasto con il diritto dell’Unione e, pertanto, immediatamente non applicabili ad opera non solo del giudice, ma di qualsiasi organo amministrativo, doverosamente legittimato a considerare, da quel momento, tamquam non esset le concessioni in essere».
L’incompatibilità di eventuali nuove proroghe delle concessioni balneari, quindi, era pienamente annunciata. Non deve sorprendere, perciò, che in sede di promulgazione della legge n. 14/2023 il Presidente della Repubblica Sergio Mattarella abbia sollevato «specifiche e rilevanti perplessità» con riferimento alle «norme inserite, in sede di conversione parlamentare, in materia di proroghe delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico-ricreative e sportive». Quelle disposizioni – si legge nella lettera che il Capo dello Stato ha indirizzato al Presidente del Senato della Repubblica, al Presidente della Camera dei Deputati e al Presidente del Consiglio dei Ministri – «oltre a contrastare con le ricordate definitive sentenze del Consiglio di Stato, sono difformi dal diritto dell’Unione europea, anche in considerazione degli impegni in termini di apertura al mercato assunti dall’Italia nel contesto del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza». Pur giungendo a promulgare la legge di conversione, il Presidente della Repubblica ha quindi segnalato come «i profili di incompatibilità con il diritto europeo e con decisioni giurisdizionali definitive accrescono l’incertezza del quadro normativo e rendono indispensabili, a breve, ulteriori iniziative di Governo e Parlamento».
Proprio la certezza del diritto, a ben vedere, è la principale vittima del cortocircuito derivante dall’introduzione dell’ulteriore proroga. Non può escludersi, in effetti, che talune amministrazioni locali siano “smarrite” a fronte del dovere di disapplicare una norma, quale quella introdotta nella Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021, che arriva ultima nel tempo.
In quest’ottica, un intervento chiarificatore è provenuto tempestivamente con la sentenza 1° marzo 2023, n. 2192 del Consiglio di Stato, resa a pochissimi giorni di distanza dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della legge n. 14/2023. Nella pronuncia, degna di nota per altri versi per la consacrazione del ruolo di advocacy dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, si legge un’interessante affermazione dei giudici, secondo i quali «anche la nuova norma contenuta nell’art. 10-quater, comma 3, del D.L. 29/12/2022, n. 198, conv. in L. 24/2/2023, n. 14, che prevede la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime in essere, si pone in frontale contrasto con la sopra richiamata disciplina di cui all’art. 12 della direttiva n. 2006/123/CE, e va, conseguentemente, disapplicata da qualunque organo dello Stato».
Nell’obiter dictum del Supremo Consesso Amministrativo, tanto netto e incondizionato, è possibile scorgere una certa affettazione dei giudici nel ribadire sin da subito l’incompatibilità delle nuove disposizioni introdotte dalla legge di conversione del Milleproroghe con il diritto euro-unitario. In effetti, l’applicazione della nuova proroga non era rilevante ai fini della decisione sottoposta all’attenzione dei giudici di Palazzo Spada, che nondimeno hanno ritenuto di «soggiungere» quanto sopra. Eppure, l’affermazione rappresenta un’importante bocciatura del Milleproroghe da parte della magistratura amministrativa, lasciando intendere sin d’ora, a beneficio della certezza del diritto, quale sarà l’orientamento giurisprudenziale sul punto.
