28/04/2022
A cura di Giulia Moscaroli
Con la sentenza n. 233 del 2021 la Corte Costituzionale si è pronunciata sul giudizio di legittimità costituzionale dell’art 20, comma 1, della legge della Regione Lombardia 21 maggio 2020, n. 11 (Legge di semplificazione 2020), il quale prevede che, per consentire una maggior rapidità nell’istruttoria dei procedimenti di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), nell’ambito dei riesami periodici previsti in caso di emanazione di nuove conclusioni sulle BAT (Best Available Techniques), la conferenza di servizi sia indetta in forma semplificata e in modalità asincrona, purché non vi siano modifiche che implichino l’attivazione di procedure di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA).
In particolare, il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso la questione di legittimità del menzionato articolo per violazione degli artt. 97 e 117, secondo comma, lettere m) ed s), della Costituzione, in relazione all’art 29-quater, comma 5, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152 (Codice dell’ambiente).
Nella prospettiva della Presidenza del Consiglio dei ministri, tale previsione normativa non sarebbe coerente con quanto stabilito dal legislatore nell’art 29-quater del Codice dell’ambiente, che invece impone la convocazione in modalità sincrona per le conferenze di servizi decisorie in materia di AIA. Di conseguenza la legge regionale sarebbe in contrasto con la disciplina costituzionale, che attribuisce allo Stato la competenza esclusiva sulle materie di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (art 117, secondo comma, lettera s, Cost) e la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art 117, secondo comma, lettera m, Cost).
Nel quadro delineato dalla legislazione statale, la regione Lombardia non potrebbe derogare alle regole di protezione del territorio per realizzare intenti di semplificazione e di velocizzazione delle decisioni. La conferenza in simultanea, prevista dal legislatore statale, risponderebbe all’esigenza di partecipazione concomitante delle amministrazioni coinvolte, essendo necessario approfondire le diverse posizioni in tema di tutela dell’ambiente e della salute.
La Regione Lombardia ritiene infondate le censure del ricorrente, in quanto questi avrebbe dovuto tener conto dell’art 7, comma 7, del Codice dell’ambiente, il quale autorizza le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano a disciplinare con proprie leggi e regolamenti le competenze proprie e quelle degli altri enti locali per il rilascio di provvedimenti AIA. Inoltre, non sarebbe stata violata la competenza statale, poiché non si sarebbe introdotto nessun nuovo modello procedimentale alternativo a quelli già stabiliti dalla legge dello Stato, in quanto l’art 20, comma 1, impugnato fa diretto riferimento all’art 14-bis Legge 7 agosto 1990, n. 241. Parimenti non si abbasserebbero gli standard qualitativi dei procedimenti amministrativi in materia ambientale, in quanto la legge regionale avrebbe fissato regole capaci di migliorare i livelli delle prestazioni pubbliche.
In relazione alla dedotta violazione dell’art 97 della Costituzione, la conferenza di servizi di cui all’art 14-bis della legge n. 241 del 1990 renderebbe i procedimenti più snelli e rapidi, realizzando proprio il principio di “buon andamento” previsto dalla norma.
Le questioni esaminate dalla Corte riguardano la procedura da eseguire per effettuare il riesame dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA).
L’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), come analizzato dalla Corte, è un istituto di derivazione europea, previsto in origine dalla direttiva 96/61/CE del Consiglio, del 24 settembre 1996, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento; l’istituto è oggi disciplinato dalla direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010, relativa alle emissioni industriali. Esso è stato recepito dal legislatore nazionale nel Codice dell’ambiente, che ne disciplina funzione, contenuti, ma anche procedura, fase decisoria ed effetti.
In particolare, in relazione all’esercizio di impianti che producano emissioni inquinanti, l’AIA contiene le prescrizioni che devono essere rigorosamente rispettate, al fine di evitare, o quantomeno ridurre, tali emissioni. Si tratta di un provvedimento avente la funzione di semplificare il regime autorizzatorio vigente per determinate attività potenzialmente lesive di diversi fattori ambientali. Infatti, l’interessato invece di richiedere distinte autorizzazioni, deve ottenerne una unica, che consideri unitariamente i diversi profili.
Interviene in un momento successivo rispetto alla Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), quando l’attività in questione sia svolta attraverso un’opera soggetta ad essa. Se la VIA riguarda “profili strutturali e localizzativi”, l’AIA incide sull’aspetto gestorio, predisponendo condizioni di esercizio che hanno come finalità quella di ridurre le conseguenze negative che da dette attività possano derivare. Queste condizioni vengono definite “avendo a riferimento le Conclusioni sulle BAT”, contenute nei documenti della Commissione Europea e nelle linee guida ministeriali.
Le conclusioni sulle BAT rappresentano documenti contenenti la sintesi delle migliori soluzioni tecniche, impiantistiche, gestionali e di controllo disponibili e vengono elaborate a livello europeo.
La Corte Costituzionale riconferma l’AIA come un «un provvedimento per sua natura “dinamico”, in quanto contiene un programma di riduzione delle emissioni, che deve essere periodicamente riesaminato, al fine di recepire gli aggiornamenti delle tecnologie cui sia pervenuta la ricerca scientifica e tecnologica nel settore». Al suo interno, infatti, «devono trovare simultanea applicazione i princìpi di prevenzione, precauzione, correzione alla fonte, informazione e partecipazione, che caratterizzano l’intero sistema normativo ambientale».
Tramite l’autorizzazione in questione si individua, infatti, un punto di equilibrio tra rischi che derivano dallo svolgimento di attività industriali e accettabilità degli stessi e si possono, quindi, coniugare la tutela ambientale e la sostenibilità dell’attività.
L’esigenza di adeguamento costante delle attività autorizzate al progresso scientifico e tecnologico si traduce nella necessità di un riesame delle condizioni stabilite in sede di rilascio del provvedimento entro quattro anni dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea delle decisioni relative alle conclusioni sulle BAT riferite all’attività principale di installazione. Le questioni in esame riguardano proprio il procedimento che l’amministrazione deve seguire a seguito del rilascio delle nuove conclusioni, ai fini del riesame dell’AIA.
Alla luce di quanto esposto, la Corte Costituzionale ritiene fondata l’eccezione di violazione dell’art 117, secondo comma, lettera s), Cost: la disposizione impugnata contrasta con l’art 29-quater, comma 5, Codice dell’ambiente.
Il legislatore nazionale ha previsto, all’art 29-octies, comma 10, cod. ambiente, anche per il riesame dell’AIA la convocazione di una conferenza di servizi, in quanto procedura funzionale ad un “raccordo collaborativo” tra i diversi enti e amministrazioni coinvolti nel rilascio dell’autorizzazione, potendosi così realizzare il coordinamento e la mediazione degli interessi in gioco e individuare l’interesse pubblico primario e prevalente.
La conferenza semplificata, prevista dall’art 14-bis della legge n. 241 del 1990, si svolge trasmettendo in via telematica istanze, comunicazioni ed atti di assenso tra le amministrazioni coinvolte, senza una loro contestuale partecipazione. Al contrario, la conferenza sincrona richiede una discussione contestuale, in un’apposita riunione, anche in forma telematica, e quindi un confronto più approfondito sulle questioni di interesse. Questa seconda tipologia sarebbe stata scelta dal legislatore per la complessità delle procedure in esame e per la partecipazione di amministrazioni che rappresentano interessi sensibili, quali la tutela della salute umana, dell’ambiente e dell’ecosistema.
La scelta della regione Lombardia si pone, quindi, in contrasto con il sistema delineato dal legislatore nazionale, il quale vanta sulla materia una competenza esclusiva. Non vale quanto dedotto dalla resistente sulla circostanza che l’intervento normativo regionale permetteva di semplificare procedimenti di per sé non complessi, in relazione ai quali vincolare il procedimento ad una conferenza di servizi simultanea potrebbe avere l’effetto di rallentare in modo non efficace i tempi del procedimento.
La Corte sottolinea come “quando si tratta delle procedure di tutela ambientale, il valore della semplificazione s’invera nella definizione di modelli organizzativi fondati sull’efficiente collaborazione e sul coordinamento delle competenze, non certo sulla mera velocizzazione delle tempistiche. La protezione dell’ambiente non è, d’altronde, contrapposta alla semplificazione, ma è anzi perseguita proprio attraverso una migliore qualità ed efficienza dei procedimenti”.
La Corte dichiara, pertanto, l’illegittimità costituzionale dell’art 20, comma 1, della legge reg. Lombardia, n. 11 del 2020, per violazione dell’art 117, secondo comma, lett s), Cost: resta precluso al legislatore regionale introdurre modelli procedimentali incompatibili con quelli definiti a livello statale.
Con la sentenza in esame la Corte Costituzionale ha inteso affermare i seguenti principi:
In materie sensibili, quale quella della tutela ambientale, giusta la previsione dell’art. 117, comma, lettera s) Cost., lo Stato ha legislazione esclusiva.
Pertanto le regioni, nell’emanazione di norme afferenti i procedimenti autorizzativi di impianti che abbiano impatto con l’inquinamento ambientale (AIA), debbono attenersi a quanto previsto dal Codice dell’ambiente, il quale (art 29-quater) prevede la convocazione, da parte dell’autorità competente, di apposita conferenza di servizi in forma sincrona.
Ad avviso della Corte, tale procedura è funzionale al necessario “raccordo collaborativo” tra i vari enti che concorrono al rilascio dell’autorizzazione e la parte interessata.
La legge della Regione Lombardia n. 11/2020, che all’art. 20 comma 1 prevede che la conferenza di servizi (in tema di riesame di AIA) è indetta in forma semplificata ed in modalità asincrona, appare quindi costituzionalmente illegittima, contrastando con la norma dello Stato.
Sottolinea la Corte che, quando si tratta di procedure di tutela ambientale, la semplificazione delle procedure va ad incidere direttamente sull’efficiente collaborazione e sul coordinamento delle competenze (che di fatto vengono meno), non assumendo autonomo e tutelabile valore la semplice velocizzazione delle tempistiche.
