A cura di Carlo Garau
La componente più consistente del programma NGEU è costituita dal Dispositivo per la Ripresa e Resilienza (Recovery and Resilience Facility, RRF). Questo prevede, infatti, a fronte di 750 miliardi di euro complessivi, la messa a disposizione di 672,5 miliardi di euro suddivisi tra sovvenzioni (312,5 miliardi) e prestiti (360 miliardi).
Questo nuovo strumento finanziario istituito dal Regolamento UE 2021/241, volto a finanziare i piani nazionali di ripresa e resilienza per il periodo 2021-2026 sembra essere destinato a influenzare la disciplina dei fondi strutturali ascrivibili alla politica di coesione dell’Unione (174 TFUE).
Si discute in merito all’estensibilità di alcuni elementi che caratterizzano l’impianto del RRF ai fondi strutturali. Il tema sembra essere già oggetto di una riflessione che coinvolge gli alti apparati della Commissione europea. Il 23 novembre 2021 il direttore generale al Bilancio della Commissione UE Gert Jan Koopman durante un convegno tenutosi presso la LUISS (“Future is Europe: the legal construct of the EU’s NextGenerationEU recovery instrument and its long-term implications”), ha dichiarato come il meccanismo di pagamento performance-based su cui si basa il RRF, il quale vincola i pagamenti al raggiungimento di target e milestones di cui all’art. 24 Reg. 2021/241, potrebbe essere fonte di ispirazione per i programmi di spesa “a gestione concorrente” (come i fondi strutturali), in virtù del fatto che, allo stato attuale, le erogazioni relative a questi programmi di spesa, basate principalmente sui costi sostenuti, non presentano meccanismi di penalizzazione finanziaria legati al mancato raggiungimento degli obiettivi fissati.
Un meccanismo di pagamento basato sui risultati ottenuti costituirebbe un elemento di forte semplificazione se adottato anche nell’ambito dei fondi strutturali europei. In questi, infatti, i pagamenti sono tradizionalmente legati ai costi effettivamente sostenuti: ciò si traduce in oneri amministrativi di rendicontazione molto alti, derivanti dalla necessità di tracciare tutti i passaggi finanziari e i relativi documenti di spesa. Nell’ottica di alleggerire questi oneri e di dare una qualche rilevanza alla logica del risultato, per la verità, sono state introdotte già dalla programmazione 2007-2013 le “opzioni di costo semplificato” (OCS), rese effettive da ultimo con il Regolamento finanziario (Regolamento UE 2018/1046). Queste consistono in una modalità di rendicontazione che non tiene più conto, o meglio può non tener direttamente conto, dei costi effettivi sottostanti e che conduce a calcolare i progetti in base a metodi predefiniti basati sugli output o sui risultati. Questo consente non soltanto una semplificazione degli oneri amministrativi, ma anche una maggior rilevanza al raggiungimento degli obiettivi piuttosto che alla verifica dei documenti giustificativi delle spese. Le opzioni di costo semplificato sono state accolte positivamente dalla Corte dei conti europea, la quale a più riprese ha raccomandato alla Commissione l’estensione del loro utilizzo.
Il regolamento finanziario sopra citato, inoltre, nel capo relativo alle norme comuni applicabili alla gestione diretta, indiretta e concorrente, ha introdotto, all’art. 125, lett. a) i “finanziamenti non collegati ai costi”. Questi sono contributi erogati in base all’adempimento di condizioni previste dalla normativa settoriale o da decisioni della Commissione (condizioni ex ante); al conseguimento dei risultati misurato in riferimento agli obiettivi precedentemente fissati o in base a indicatori di performance.
Il “finanziamento non collegato ai costi” è la forma di finanziamento che definisce il RRF. Non invece i fondi strutturali europei, per cui la modalità di cui all’art. 125, co. 1 del Regolamento 2018/1046 UE, è stata resa obbligatoria dall’art. 38 del Regolamento 2021/1060 UE (riguardante la programmazione 2021-2027) solo ed esclusivamente per le misure di rafforzamento della capacità istituzionale. Inoltre, questo strumento può essere utilizzato per qualsiasi fattispecie se negoziato con la Commissione Europea nell’ambito della proposta di programma operativo o in costanza di una successiva riprogrammazione.
Nonostante si tratti di impianti fortemente differenti (quello del RRF, progettato come risposta alla crisi economica conseguente alle misure necessarie a far fronte alla pandemia, a gestione diretta e senza cofinanziamento nazionale e quello dei fondi europei, di carattere strutturale e avente come base giuridica gli articoli 174-178 del TFUE, a gestione concorrente e fondato su un sistema di cofinanziamento), ci sono aspetti che possono essere guardati in una prospettiva di contaminazione e con ogni probabilità saranno al vaglio degli osservatori e dei decisori: le modalità con cui vengono erogati i finanziamenti e il loro legame ai costi effettivamente sostenuti oppure alla performance sono sicuramente tra i più interessanti. In questo ambito si muovono interessi ed esigenze che possono risultare tra loro in tensione: quella della prevenzione delle frodi, della corruzione, del conflitto di interessi, che è perseguita tradizionalmente anche attraverso oneri rendicontativi dei costi sostenuti, e quella del perseguimento di risultati e del raggiungimento degli obiettivi perseguiti attraverso le politiche di investimento.
