Gianluca Pizzutelli
15/05/2018
L’informatizzazione, cioè l’introduzione e l’utilizzo di sistemi e reti informatiche, è un fenomeno che da tempo ha investito la società, l’informazione e i cui effetti si sono esplicati anche sull’ordinamento giuridico, modificando profondamente i rapporti fra pubblica amministrazione e cittadini. La diffusione di questi strumenti ha reso accessibile una quantità tendenzialmente infinita di informazioni ai consociati, ha dato all’amministrazione la possibilità di rendere maggiormente trasparente il suo operato e ha semplificato il rapporto tra decisore pubblico e cittadino. Il fenomeno ha reso l’attività amministrativa e la partecipazione al processo democratico più economica e semplice mediante la riduzione della burocrazia. In un certo senso ha anche migliorato l’affidabilità dell’amministrazione e la percezione di essa da parte dei cittadini: un’azione amministrativa più “impersonale” è anche imparziale e riduce i rischi di corruzione.
A testimonianza della sempre maggiore importanza dell’informatizzazione vi è il crescente complesso normativo che ha interessato il tema a partire dagli anni ’90. Ormai è considerata uno degli strumenti principali per perseguire il valore dell’efficienza dell’azione amministrativa, tanto da inserire l’articolo 3 bis della L. 241/1990 per incentivare l’amministrazione ad utilizzare la telematica nei rapporti interni, tra amministrazioni e verticali. Considerata la vastità del fenomeno, anche la tematica del soccorso merita di essere rivalutata nel quadro dell’amministrazione digitale.
Occorre innanzitutto interrogarsi sulla natura dell’attività che l’amministrazione svolge attraverso i sistemi informatici. La giurisprudenza ha avuto occasione di esprimersi sulla questione nell’ipotesi in cui un malfunzionamento della piattaforma ha causato la cancellazione della domanda di partecipazione ad un concorso (T.A.R. Lombardia Milano Sez. III, 27 giugno 2017, n. 1451). L’operato del sistema informatico costituisce esercizio de facto di poteri dell’amministrazione nella misura in cui esclude in automatico il concorrente dalla gara, “determinandosi così una sorta di “espropriazione” automatica da parte del sistema informatico di qualsiasi potere valutativo, motivazionale e decisorio”. Nella succitata ipotesi il sistema si sostituisce all’amministrazione e giunge “ad esercitare impersonalmente un’attività amministrativa sostanziale” (Tar Lazio sez. III bis 4 aprile 2017 n. 4195). Difatti pone in essere un vero e proprio provvedimento escludente, ma senza che sia stato espletato il procedimento, senza che sia stata data motivazione e senza la valutazione dei presupposti sostanziali della decisione. L’attività svolta dal sistema informatico in questo caso è indubbiamente illegittima: viola i principi di razionalità, proporzionalità e buon andamento; costituisce un inutile ostacolo procedimentale, costringendo l’istante a presentare un’altra domanda, sicché contrasta con i principi di non aggravamento, di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa. Se, però, il sistema informatico può porre in essere un’attività amministrativa, seppur impersonale e illegittima, non si vede perché non si possa ammettere che, con le giuste cautele, possa esercitare l’attività di soccorso.
Il soccorso procedimentale è un istituto che si qualifica nella sua dimensione relazionale, cioè nel rapporto procedimentale che intraprende con l’istante. In quest’ottica il sistema informatico costituisce una sorta di longa manus, un prolungamento dell’amministrazione funzionale all’avvicinarsi il più possibile al cittadino. Forme di soccorso “informatizzato” in realtà sono all’ordine del giorno: ogni qualvolta il sistema non permetta l’inoltro di una domanda a causa della mancata compilazione di “campi” obbligatori, si sta sostituendo all’operato del responsabile del procedimento. Si pensi all’ipotesi di una domanda in forma cartacea, nella quale la mancanza di una dichiarazione può essere rilevata solo dal responsabile del procedimento in seguito ad una prima valutazione. Posto che l’attività amministrativa posta in essere dal sistema informatico sia imputabile all’amministrazione, l’assetto relazionale che si forma con detto sistema quando questo impone di correggere alcune carenze può essere definito come una forma di soccorso, secondo un rapporto species-genusrispetto al soccorso procedimentale.
A sostegno della tesi si può notare come nel soccorso informatizzato ricorrano le coordinate fondamentali del soccorso procedimentale. Dal punto di vista teleologico non viene meno, nella prospettiva del privato, la finalità di garanzia, potendo permettere la regolarizzazione; nella prospettiva della pubblica amministrazione ha indubbia finalità di completezza dell’istruttoria e di razionalità della decisione. Svolge, inoltre, una funzione di “addestramento” del privato, al quale vengono mostrati dal sistema i vizi che impediscono di inviare la domanda. I benefici maggiori si riscontrano sul piano dell’efficienza e della speditezza del procedimento: il fatto che si instauri in automatico un momento dialogico, contestuale alla fase di presentazione della domanda e volto al corretto perfezionamento di essa mediante un feedback immediato, diminuisce il carico di lavoro del responsabile del procedimento. Se immaginassimo il procedimento come un segmento, il soccorso informatico costituirebbe una sezione di lunghezza sensibilmente minore rispetto al soccorso procedimentale ordinario.
Sul piano della scansione procedimentale la configurazione del soccorso informatizzato comporta dei cambiamenti. Si può assumere che la ricezione della domanda attraverso il sistema avvenga quando questa viene “protocollata” dal sistema stesso. A prescindere dal concreto funzionamento dei singoli sistemi, si può presumere che generalmente vengano protocollate solo le domande effettivamente inviate. Ciò vuol dire che i tentativi di invio verosimilmente non saranno protocollati dal sistema, altrimenti risulterebbe eccessivamente gravoso per esso registrare e salvare ogni singolo “contatto” con l’utente. Premesso quanto sopra, il soccorso informatizzato si pone in una fase addirittura anteriore rispetto alla ricezione della domanda, costituendo una sorta di avamposto che filtri le istanze affette da gravi carenze, “rimbalzandole” verso l’utente il quale può regolarizzarle di conseguenza.
L’ammissibilità del soccorso informatizzato non dovrebbe essere oggetto di dubbi. Si consideri anzitutto la sua funzione acceleratoria del procedimento che la rende compatibile con i principi di non aggravamento, di efficienza e di semplificazione amministrativa. Ancora più nello specifico, l’articolo 3 bis della L. 241/1990 esprime la preferenza del legislatore per la telematica come principio generale del procedimento. Il Codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. 82/2005) afferma all’articolo 9 che l’utilizzo delle nuove tecnologie deve “facilitare l’esercizio dei diritti politici e civili e migliorare la qualità dei propri atti”; all’articolo 12 invece prevede che “le pubbliche amministrazioni nell’organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché per l’effettivo riconoscimento dei diritti dei cittadini e delle imprese di cui al presente Codice”.
L’ultimo nodo da sciogliere è relativo all’imputazione dell’attività amministrativa svolta in concreto dal sistema informatico. Se venisse considerata effettivamente come un’attività impersonale, si svuoterebbe di rilevanza la posizione del responsabile del procedimento, verosimilmente in contrasto con la ratio della l. 241/1990. Una delle principale ragioni che giustificano l’istituzione della figura del responsabile del procedimento è l’attribuire volto umano alla macchina burocratica, ovvero identificare un soggetto con cui il privato può interloquire e che è garante del sollecito svolgimento del procedimento. Non si può dunque pensare al soccorso informatizzato in modo tale da far “retrocedere” il ruolo del responsabile. In effetti l’attività amministrativa svolta tramite il sistema informatico ben potrebbe essere ricondotta al decisore pubblico, in quanto è la stessa amministrazione a curare le funzionalità del sistema e a predisporlo in modo tale da attivarsi al ricorrere di determinate ipotesi. L’attivazione del soccorso informatizzato non sarà frutto di una valutazione ex post, caso per caso, ma ex ante: verranno stabilite delle ipotesi certe di attivabilità per porre un presidio funzionale alla presentazione di domande complete e regolari. Devono ovviamente ritenersi impregiudicati i poteri del responsabile del procedimento. A conferma di questa ricostruzione la giurisprudenza ha affermato l’esistenza di un principio generale, ai sensi del quale “l’utilizzo dello strumento informatico e dei mezzi di comunicazione telematica debbano categoricamente essere considerati come serventi rispetto all’attività amministrativa” (T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 27 giugno 2016 n. 806). In altre parole il sistema informatico deve essere sempre strumento, mai soggetto.
L’evoluzione delle forme procedimentali, l’informatizzazione e la sempre maggiore attenzione ai bisogni degli amministrati rendono il soccorso procedimentale sempre più “fluido”, con la tendenza a estendersi su altre fasi della scansione procedimentale.
