di ROBERTA TALONE
17 Maggio 2017
Come affermato da Zussman in The Hanbook of Canadian Public Administration, quando nel settore privato si assiste a modifiche significative di un sistema complesso, esse vengono ricondotte a due classi, le incremental innovations e le disruptive innovations, in particolare queste ultime devono il loro nome al radicale cambiamento che inducono nella struttura di un settore.
Peraltro esistono notevoli esempi di disruptive innovations anche nel settore pubblico: “ASD was the public sector equivalent of a disruptive innovation in the 1990s and it still holds the potential to create fundamental improvements to service delivery.” (D.ZUSSMAN, 2010).
L’Alternative Service Delivery (ASD) è lo schema cui vengono ricondotti gli accordi di partenariato tra settore pubblico e privato volti a elargire servizi ai cittadini e al governo che in precedenza erano affidati al settore pubblico.
Il Treasury Board Secretariat lo definisce come “the pursuit of new and appropriate organisational forms and arrangements, including partnerships with other levels of government and other sectors, in order to improve the delivery of programs and services” (TBS 2002)
L’ASD può svilupparsi in maniere differenti, in particolare:
-attraverso la creazione ex novo di enti appositi, le new federal organization, come Crown corporations o Service agencies, al di fuori di apparati dipartimentali, per aumentare l’autonomia e la flessibilità tra i vari settori del governo, ne sono un esempio il Canada Post, il Canadian Broadcasting Corporation e il Via Rail Canada.
-attraverso la devoluzione dei servizi verso altri livelli di governo (provinciale, territoriale o municipale), in modo da stabilire anche una maggior chiarezza dei ruoli evitando sovrapposizioni.
-attraverso l’affidamento al settore privato che viene utilizzato dal governo per produrre servizi quando, valutando i costi, si nota che un determinato servizio o prodotto può essere realizzato nel settore privato e poi fornito al settore pubblico a costi più contenuti; tale tecnica si usa in genere per aumentare la competitività in un determinato settore e stimolare così un conseguente sviluppo tecnologico, come è stato per il Canada Communications Group.
L’ASD per questo è infatti conosciuto anche come alternative delivery initiatives (ADIs) o come alternative program delivery (APD).
L’Alternative service delivery si è sviluppato attraverso il supporto del Governo a programmi e servizi innovativi.
L’ASD si è sviluppato all’interno del quadro costituito dal New Public Management, uno stile di governance sviluppatosi nei primi anni Ottanta attraverso le teorie elaborate da alcuni studiosi statunitensi che puntavano ad orientare il diritto amministrativo e le pratiche gestionali tradizionali degli enti pubblici verso una politica di risultato, mutuata dal settore privato, mirata ad un maggior coinvolgimento nella gestione della cosa pubblica. Focalizzato sull’efficienza, tale sistema oramai è diventato talmente radicato nella società da aver cambiato il modo di fornire servizi, mettendo al centro i cittadini.
Il modello dell’Alternative Service Delivery canadese ha avuto un impatto su tutta la società ottenendo un discreto successo nel modificare il modo in cui i cittadini vedono il governo, rendendo quest’ultimo e il servizio pubblico più efficienti.
L’affidamento di servizi ad enti diversi dal governo federale è una pratica già diffusa da anni, infatti già da tempo in Canada il governo aveva affidato gli aeroporti alle autorità locali e gli ospedali alle province.
Si può studiare il meccanismo creato dall’ASD sotto tre punti di vista la service efficency (che comprende l’uso di electronic service delivery), la management flexibility (che prevede la scelta tra Crown corporations, Speial operating agecies, Service agencies, Departmental corporations, Shared governance entities) e i collaborative arrangements (tra cui si ricordano l’affidamento esterno, il franchising, il partenariato tra i diversi livelli di governi e tra diversi settori, le devoluzioni e le privatizzazioni).
I ministeri hanno il compito di salvaguardare il rispetto dell’interesse pubblico durante l’operato dell’ASD, per fare questo spesso il Ministero del tesoro e il Secretariat vengono coinvolti nelle iniziative dell’ASD.
Sia gli organi politici che gli organi di analisi, prima di procedere con l’affidamento di un servizio all’ASD, vogliono avere conferma che si tratti della scelta migliore.
Per fare ciò il Treasury Board ha elaborato un test di domande le cui risposte verificano la correttezza degli interessi perseguiti con l’operato dell’ASD. [1]
Una volta effettuato il test e stabilito che procedere con un programma di ASD sia la scelta migliore, essi procedono con lo stabilire un piano di azione per lo sviluppo del programma includendo un’analisi statistica comprendente: un accurato studio dell’interesse pubblico, un’analisi di costi-benefici, una strategia di gestione dei rischi.
Dopo aver stabilito la forma più consona dell’organizzazione dei dipartimenti, al di fuori delle tradizionali strutture previste dal settore pubblico, vengono fatte cooperare le diverse organizzazioni del governo, appartenenti a vari settori e livelli, per fornire ai cittadini servizi senza soluzione di continuità e più vicini ai loro reali bisogni.
Una volta che si è deciso di procedere con l’affidamento di un servizio all’ASD viene stilato un piano di sviluppo del progetto tramite legge, negoziazione o attraverso una gara.
Come è facile intuire tale processo risulta più complesso se si deve creare un ente dal nulla piuttosto che nel caso in cui un ente già esistente si assuma la responsabilità anche di altri servizi.
Per portare avanti una procedura concernete l’ASD bisogna in sostanza attraversare tre step: la pianificazione, la transizione e la post-transizione.
Durante la fase di pianificazione viene preparato un piano volto a dimostrare che gli obiettivi posti dal governo sono compatibili con l’affidamento secondo un meccanismo ASD, una volta che la proposta è stata approvata dal “Cabinet” canadese (ovvero l’organismo formato dai Ministri della corona, guidato dal Primo Ministro, che insieme alla regina formano il Governo del Canada) nei casi più importanti, o dal Dipartimento, si procede con la programmazione dettagliata della nuova organizzazione, dei relativi costi e produzione. Nella fase di transizione viene effettuato il trasferimento e la riorganizzazione del personale secondo quanto stabilito nel piano. Nella post-transizione ci si assicura infine che gli obiettivi e le condizioni dettate negli accordi non sono stati disattesi.
Negli ultimi due decenni si è assistito ad un notevole cambiamento nella vita di tutti, le nuove tecnologie hanno creato possibilità prima impensabili e hanno rivoluzionato il modo di rapportarsi dei cittadini al servizio pubblico e al governo.
Gli apprezzamenti per l’operato dell’ASD vengono da diverse parti e per diversi meriti, c’è chi lo appoggia per aver ridimensionato il ruolo del governo e chi per aver decentralizzato la fornitura dei servizi.
L’uso dell’informazione tecnologica ha fatto emergere una nuova e diversa visione del modello gerarchico anche grazie allo svilupparsi dell’obbligo di rispettare il principio di responsabilità degli organi pubblici. Contemporaneamente a ciò le aspettative dei cittadini sul settore pubblico sono aumentate.
Il complicato processo di affidamento all’Alternative service delivery non risulta però privo di complicazioni, per poter realizzare in pieno la politica dell’ASD occorre, come abbiamo visto, ricorrere all’affidamento dei servizi a numerosi enti semi-pubblici, privati e ibridi, tali e tanti da aver creato una forte frammentazione nel panorama statale canadese. Frammentazione che a sua volta ha messo a rischio la governabilità del paese nonostante il governo abbia beneficiato di una riduzione dei costi, di una maggiore velocità nei servizi e in un aumento dei posti di lavoro.
Occorre quindi molta attenzione per fare in modo che tutti i componenti di questo complesso sistema lavorino in maniera coordinata per il benessere del paese.
Case Studies: BC Hydro and the Medical Services Plan
Per illustrare il funzionamento dell’ASD si cita l’esempio del governo della provincia canadese del British Columbia che ha realizzato nei primi anni del 2000 due significativi contatti di partenariato. Il primo riguarda una delle più importanti società idroelettriche del nord America (BC Hydro, che vanta un milione di utenti) ed una nota società di consulenza (Accenture), il secondo coinvolge da un lato l’assicurazione sanitaria pubblica (chiamata in British Columbia Medical Services Plan) e l’agenzia provinciale del farmaco (PharmaCare) e dall’altro una società di servizi (Maximus) nata pochi anni prima.
L’accordo BC Hydro/Accenture è il risultato di un procedimento iniziato nel 2001 da parte della Hydro con una istanza di un processo di Expressions of Interest per concludere un partenariato con una società esterna per ridurre i costi e migliorare l’efficienza.
In tale accordo si prevedeva che l’ Accenture creasse una nuova compagnia con sede in British Columbia, la Accenture Business Services of British Columbia limited Partnership per fornire i servizi previsti nel contratto quali: assistenza agli utenti, servizi informatici e di rete, gestione delle risorse umane e del sistema finanziario.
Nell’accordo, che aveva durata decennale, con una possibilità di proroga di 5 anni, l’Accenture era contrattualmente obbligata non solo a mantenere i servizi al livello corrente ma anche a migliorarli ed ampliarli nel tempo.
Gli impiegati della BC Hydro che lavoravano nei settori che ricadevano nel contratto furono trasferiti all’Accenture, mantenendo le condizioni del contratto collettivo che vigevano anche quando erano alla BC Hydro.
Per il servizio reso la Hydro era stabilito un corrispettivo da versare alla Accenture di 1.45 miliardi di dollari per tutta la durata del contratto con un risparmio stimato di 250 milioni di dollari.
Il secondo caso coinvolge il settore sanitario, nel 2003 il ministro della salute iniziò a cercare una società che potesse firmare un partenariato per amministrare la parte burocratica relativa ai servizi sanitari elargiti dal MSP e dal PharmaCare.
L’anno dopo venne scelta la Maximus, una società di servizi nata pochi anni prima, per fornire servizi di gestione e amministrazione richiesti.
Il processo di assorbimento nel settore privato non fu facile, il sindacato BC government and Service Employees’ union (BCgEu) si oppose a tale contratto a cui erano contrari il 72 per cento degli impiegati pubblici, ma ciò nonostante nel 2005 230 impiegati del ministero furono trasferiti per operare alle dipendenze della Maximus, tuttavia era stabilito che qualora la provincia del British Columbia avesse cancellato il contratto tali impiegati sarebbero stati riassorbiti nel servizio governativo.
Anche qui si trattava di un contratto decennale per un ammontare di 324 milioni di dollari.
[1] The Public Interest Test Questions
The following are key issues in determining whether ASD initiatives are in the public interest.
Governance
- Does the new arrangement provide an appropriate decision-making role for ministers?
- Does the relationship with the proponent ensure appropriate links between policy and operations?
- Are the arrangements appropriate for reporting results and other relevant performance information to ministers, Parliament and citizens?
- Does the arrangement represent an appropriate balance between the flexibility required for high organizational performance and sound governance?
Official Language Requirements
- Have appropriate provisions been made for respecting Canada’s official languages, as set out in Annex C?
Results for Canadians
- Does the analysis of costs, risks and benefits provide a compelling business case for the initiative?
- Is the impact on service consistent with the needs, expectations and priorities of Canadians?
- Will the new arrangement increase organizational effectiveness?
Citizen-centred Service
- Does the relationship between co-deliverers ensure ease of access for Canadians to a wide range of government services?
- Will all those interested or potentially affected be informed of the initiative? Is a consultation process required? How will this be undertaken?
- Is there a communication plan to make sure that key stakeholders and citizens in general receive complete and timely information about proposed changes?
- Are measures in place to ensure continuous measurement and improvement of citizen and client satisfaction over time?
- Is there appropriate provision for access to information, preservation of government memory and the privacy of Canadian citizens?
Responsible Spending
- Will a framework be in place to guarantee that Canadian citizens receive value for money and that accountability for the expenditure of public funds and responsibility to Parliament are preserved?
Values
- Will the proposed arrangement promote values and an organizational culture that are consistent with public sector values and ethics?
- Is there confidence that the expected organizational culture (including a framework of values and ethics) will materialise?
- Have human resource issues been thoroughly considered, including public servant mobility, union considerations, successor rights, continued employment offers, recall rights (in the event that employees are terminated), compensation, and pension?
- Will the initiative contribute to federal government identity and visibility?
What will the impact be on the Public Service of Canada as a coherent national institution?
