di IVAN MUNDO
April 12, 2017
Il termine spoils system deriva dal motto americano «To the victor belong the spoils of the enemy», coniato dal senatore e Segretario di Stato William Marcy, e indica la prassi politica di distribuire cariche istituzionali e burocratiche, sia a livello centrale sia locale, non a funzionari di carriera ma a persone di fiducia dopo la vittoria di una competizione elettorale. Conseguentemente tale sistema realizza una rotazione del personale pubblico degli uffici determinandone una profonda politicizzazione nella gestione.
Sebbene tale comportamento politico possa essere ritenuto un sistema clientelare, il termine spoils system non presenta una connotazione negativa in quanto si tratta di un’espressione moralmente neutra che descrive una pratica formalmente riconosciuta e apertamente applicata negli Stati Uniti.
Tale sistema introduce un meccanismo di adeguamento della macchina amministrativa all’indirizzo politico legittimato dall’investitura popolare nelle elezioni costituendo uno strumento essenziale per il soddisfacimento degli istituti della rappresentanza e dell’alternanza, comuni ai regimi democratici.
- Lo spoils system nella Costituzione
L’origine e lo sviluppo dello spoils system negli Stati Uniti si rinviene muovendo dalla lettura della Costituzione per le ragioni che seguono.
In primo luogo, il testo costituzionale non contiene disposizioni espresse riguardanti la pubblica amministrazione e il suo ruolo nell’ambito del sistema di governo, limitandosi a menzionare esclusivamente gli executive departments senza definirne né le funzioni né il modello di direzione e di controllo.
In secondo luogo l’art II, sezione 2, paragrafo 2, della Costituzione, enumerando i poteri del Presidente degli Stati Uniti, sancisce esplicitamente il potere di nomina e di revoca dei funzionari pubblici e di altre cariche istituzionali disponendo che “il Presidente designerà e, su parere e con il consenso del Senato, nominerà gli ambasciatori, gli altri diplomatici e i consoli, i giudici della Corte Suprema e tutti gli altri pubblici funzionari (officers) degli Stati Uniti, la cui nomina non sia altrimenti disposta con la presente Costituzione, e che debba essere stabilita con apposita legge, ma il Congresso può devolvere quelle nomine di funzionari di grado inferiore (inferior officers) che riterrà opportuno al solo Presidente, alle Corti giudiziarie, ovvero ai capi dei singoli dicasteri».
L’esplicita attribuzione costituzionale del potere di nomina al Presidente ha costituito così il presupposto dello sviluppo dello spoils system, sebbene sia necessario puntualizzare che non si tratta di un potere illimitato in quanto è condiviso e fatto oggetto di controllo da parte del Senato (advice and consent), nel caso degli alti funzionari e degli altri officers, mentre può essere oggetto di devoluzione da parte del Congresso nel caso degli inferior officers.
In terzo luogo la costituzione contiene previsioni specifiche circa il potere di nomina ma non fornisce indicazioni per quello di revoca, per il quale sono sorti le maggiori criticità soprattutto per l’ambito di discrezionalità concessa al Presidente per la revoca. Infatti i responsabili degli incarichi più importanti devono essere “at President’s pleasure”, cioè devono mantenere la piena fiducia presidenziale.
- L’evoluzione della legislazione
Nell’ambito dell’evoluzione storica dello spoils system negli Stati Uniti è possibile sinteticamente distinguerne tre fasi.
La prima fase, coincidente con il periodo compreso tra l’Amministrazione Washington (1787-1797) e l’inizio dell’Amministrazione Jackson (1829-1837), si caratterizza per l’applicazione di uno spoils system “ante litteram”, scevro da connotati ideologici. Washington e i suoi successori distribuivano incarichi pubblici alla propria fazione politica che aveva generalmente un’estrazione sociale elitaria determinando la progressiva configurazione di una “burocrazia di classe”. Le istanze di democratizzazione del personale pubblico si iniziarono a profilare sin dall’Amministrazione Monroe (1817-1825) durante la quale venne abolita nel 1820 la c.d. “security of tenure”, cioè il diritto a mantenere la propria posizione nell’amministrazione pubblica salvo giusta causa o incapacità, e venne approvata la c.d. Legge dei quattro anni che pose un termine di 4 anni per la scadenza delle principali cariche del governo federale.
La seconda fase, compresa tra l’inizio dell’Amministrazione Jackson (1829-1837) e l’approvazione del Pendleton Act (1883), rappresenta il periodo di consolidamento dello spoils system che acquista dignità di teoria politica atteggiandosi quale strumento di adeguamento della pubblica amministrazione all’ordinamento costituzionale diretto al soddisfacimento delle istanze di democratizzazione dell’amministrazione, stante l’incompatibilità del carattere elitario dell’amministrazione americana con le fondamenta egalitarie della Costituzione. In sostanza lo spoils system si correda di connotati ideologici fortemente democratici sulla base dei quali si giunse a sostenere che la rotazione negli uffici pubblici fosse un completamento della democrazia politica, nelle sue declinazioni di rappresentatività ed alternanza.
Nella terza fase lo spoils system viene messo in discussione da parte della classe politica a causa dell’abuso che le varie amministrazione presidenziali ne avevano fatto. Lo spoils system perde la sua connotazione democratica per diventare sinonimo di clientelismo, corruzione ed inefficienza. Ciò determina l’affermazione di un movimento politico di riforma dell’impiego pubblico diretto ad ottenere la limitazione dello spoils system. Tale intento riformatore trova applicazione con l’approvazione da parte del Congresso del Pendleton Act nel 1883 che si ispira all’idea inglese di merit system e permanent civil service e i cui punti salienti sono: il reclutamento per concorso, la security of tenure, l’istituzione della Civil Service Commission, competente per l’applicazione dei principi contenuti nella legge e per la gestione e supervisione nell’accesso e nella progressione della carriera del personale pubblico, e l’apoliticità del lavoro pubblico in virtù della quale chi ricopre incarichi pubblici per concorso non può essere rimosso per motivi politici.
Tra gli altri interventi del legislatore diretti alla limitazione dello spoils system sono degni di nota il Lloyd-La Follette Act (1912) che limitò la rimozione dalle cariche ottenute per merito a quei casi in cui l’efficienza del servizio ne avrebbe tratto beneficio e il Ramspeck Act (1940) che stabilì l’estensione delle regole del sistema meritocratico a circa duecentomila posti precedentemente da esso esclusi. Inoltre al fine di perseguire la separazione tra politica ed amministrazione e il rafforzamento della neutralità politica dei funzionari federali, l’Hatch Act (1939) proibì la partecipazione dei funzionari pubblici alle campagne elettorali.
- La giurisprudenza della Corte Suprema
La Corte Suprema ha dato un notevole contributo nel delineare l’ambito di applicabilità dello spoils system prendendo orientamenti tra loro contrastanti.
Nel caso Myers v. United State la Supreme Court (1926) riconosce un potere di revoca pressoché illimitato al Presidente in quanto parte delle sue prerogative costituzionali estendendolo anche ai funzionari nominati con l’advice and consent del Senato.
Tuttavia, nel caso Humphrey’s Executor v. United States (1935), la Corte muta il precedente orientamento disponendo che il potere presidenziale di revoca incontri un limite nell’ipotesi di un funzionario di un’agenzia indipendente. In questo caso emerge una visione delle agenzie come costituzionalmente indipendenti dall’organo esecutivo in quanto organi costituiti dal Congresso. Pertanto, nelle agenzie indipendenti rimane fermo il potere di nomina dei vertici da parte del Presidente mentre risulta limitato il potere di revoca dell’incarico.
Un’ulteriore limitazione al potere di revoca del Presidente viene stabilita nel caso Morrison v. Olson (1988) dove si è ritenuto che, nell’ipotesi dell’istituzione di un procuratore speciale con compiti di indagini nei confronti degli ufficiali federali, nominato dal Presidente con l’advice and consent del Senato, non può trovare applicazione il potere di revoca anche se la funzione del procuratore speciale riguarda l’amministrazione della giustizia, che è compresa nelle competenze che fanno capo all’esecutivo.
Tra la fine degli anni Settanta e l’inizio degli anni Ottanta del XX secolo si arriva ad un punto di svolta in quanto la Corte Suprema si pronuncia per la prima volta sulla compatibilità costituzionale dello spoils system.
In particolare nel caso Elrod v. Burns (1976) la Corte dichiara l’incostituzionalità dell’applicazione dello spoils system a cariche pubbliche non direttive mentre nel caso Branti v. Finkel viene conferita statura costituzionale alla depoliticizzazione del pubblico impiego.
In particolare la Corte sentenzia che “Al vincitore appartengono solo quelle spoglie che possono essere ottenute costituzionalmente,” e che la rimozione di un pubblico funzionario per motivi politici è incompatibile con il Primo Emendamento in quanto incide negativamente sulla “freedom of speech” del cittadino. La pratica dello spoils system, prosegue la Corte, è giustificata solo al fine di tutelare ulteriori interessi del governo “vitali” che possono essere soddisfatti attraverso la nomina politica di un numero limitato di alti funzionari.
- Il Civil Service Reform Act (1978)
Stabilita così l’applicabilità dello spoils system esclusivamente alle cariche pubbliche direttive, si rende necessario delinearne anche in questo ambito i limiti.
L’amministrazione Carter con il Civil Service Reform Act del 1978 istituisce il Senior Executive Service (SES) che classifica gli “alti dirigenti pubblici” tra quelli “di carriera”, cui si applica il sistema meritocratico e quelli “di nomina politica”, cui non si applica il suddetto sistema e per i quali valgono principi di flessibilità salariale, di mobilità e di organizzazione della carriera.
Tale legge stabilisce la soppressione della Civil Service Commission e la creazione dell’Office of Personnel Management (OPM) e del Merit System Protection Board (MSPB). Il primo
diventa competente della gestione e dell’implementazione della normativa sul pubblico impiego, della selezione, formazione, reclutamento e del controllo sui costi del personale pubblico mentre al secondo viene assegnato il compito di disciplinare i conflitti tra gli impiegati e la pubblica amministrazione e di vigilare sulla corretta applicazione del sistema meritocratico.
In questo modo il Congresso tenta di risolvere un problema che aveva travagliato la vita della Civil Service Commission sin dall’inizio. Infatti da una parte la Commissione avrebbe dovuto essere uno strumento del Presidente per una efficace gestione dell’amministrazione, dall’altra avrebbe dovuto proteggere il sistema meritocratico, ed era stato sempre difficile per la Commissione difendere le scelte meritocratiche dello stesso presidente le cui esigenze avrebbe dovuto soddisfare. La divisione della Civil Service Commission in due strutture separate rappresenta anche una specifica risposta agli abusi osservati negli anni di Nixon. Così al Merit System Protection Board viene riconosciuta l’autorità non solo ad ascoltare le proteste degli impiegati e di fare speciali studi sulle procedure del sistema meritocratico, ma esso è anche dotato di un Office of Special Counsel, con il compito di investigare su pratiche vietate in materia di personale. Al Board viene riconosciuto il potere di emanare sanzioni nei confronti dei funzionari responsabili nel caso in cui l’Office scopra delle irregolarità.
