di Ginevra Rebecchini
20/02/2017
La relazione della Commissione si apre con un riferimento alla funzione fondamentale della concorrenza, come strumento necessario del progetto europeo – indirettamente riferendosi all’articolo 3 lettera f del Trattato di Roma del 1957 – nonché del sostegno alla ripresa e alla promozione della crescita economica.
Una maggiore concorrenza a livello europeo comporta dei benefici per i consumatori, i quali, possono trarre vantaggio dai migliori risultati percepibili sul mercato: come la riduzione dei prezzi, una maggiore possibilità di scelta tra prodotti intercambiabili, nonché prodotti e servizi di migliore qualità.
La competizione conduce inoltre le imprese a investire e diventare più efficienti.
Risultati che, sommati tra di loro, conducono alla crescita e allo sviluppo dell’economia generale.
Jean-Claude Juncker ha focalizzato l’attenzione della Commissione su una serie di obiettivi, come la promozione dell’occupazione, della crescita e degli investimenti, la creazione del Digital Single Market (il mercato unico digitale), infine un Unione dell’energia resiliente, sui quali le politiche di concorrenza hanno svolto un ruolo propulsivo al fine del loro raggiungimento.
L’attenzione della Commissione si è in primo luogo concentrata sul ruolo della Concorrenza nella promozione degli investimenti, e dell’innovazione, due fattori essenziali al fine di “voltare pagina”, e porre le basi per una crescita sostenibile.
Una maggiore competitività tra imprese produce diversi benefici all’interno dell’economia. Non soltanto permette di incentivare le aziende ad investire, a diventare più efficienti, e creare nuove tecnologie, ma, una concorrenza effettiva, conduce inoltre ad un controllo più esteso all’interno dei singoli mercati. La promozione della cultura della concorrenza, nel senso di una solida conoscenza delle norme poste a tutela di questo principio, e una partecipazione più ampia all’interno dei mercati, permette alla Commissione e alle singole Autorità Nazionali di ricevere denunce dagli stessi concorrenti, nel caso in cui un’impresa leader abusasse della sua posizione.
A tal riguardo la Commissione ha svolto delle simulazioni utilizzando un modello econometrico, tramite il quale sono state analizzate le decisioni sulle concentrazioni e sulle intese. Tale simulazione ha messo in evidenza la crescita degli investimenti dello 0,7%. Crescita considerata uno degli obiettivi principali della Commissione, attuata mediante le norme dell’Unione Europea sugli aiuti di stato, al fine di orientare le risorse pubbliche per promuovere gli investimenti.
Le norme in materia di aiuti di stato sono state inoltre riformate nel 2014, nell’ambito della Modernizzazione degli Aiuti di Stato (SAM). Queste hanno in primo luogo aumentato la soglia entro la quale i finanziamenti pubblici devono essere sottoposti alla previa notifica e autorizzazione della Commissione Europea, al fine di concentrare l’attenzione dell’istituzione solo sugli aiuti di stato di maggior rilevanza. L’obbligo di comunicazione è passato dalla soglia di €7.5 milioni a €15 milioni, facendo ricadere sugli Stati membri una maggiore responsabilità in materia.
È stata inoltre innalzata la soglia di finanziamento concedibile per ciascun progetto di ricerca (70% dei costi per le imprese di grandi dimensioni, e 90% dei costi per le aziende più piccole).
Queste operazioni aspirano ad aumentare la spesa nella Ricerca e nello Sviluppo, con un obiettivo del 3% del PIL, in modo tale da risolvere i fallimenti del mercato dovuti ai “funding gaps”, e stimolare l’innovazione all’interno dell’Unione Europea.
La relazione sulla politica di concorrenza fa riferimento alla decisione adottata dalla commissione nell’aprile del 2015, tramite la quale è stata accettata la sovvenzione di £50 milioni da parte del governo britannico per la realizzazione del progetto SABRE. È una ricerca condotta al fine di sviluppare un motore destinato ai lanciatori spaziali, e di ridurre i costi per i lanci di satelliti nell’orbita terrestre. Il progetto è stato ritenuto conforme alla normativa europea sugli aiuti di stato, poiché suscettibile di avvantaggiare i consumatori che facciano uso di prodotti basati su satelliti in orbita terrestre bassa; ma motivo principale dell’autorizzazione, è stato l’insufficienza degli investimenti privati, i quali, senza le risorse pubbliche, non sarebbero stati sufficienti alla realizzazione del progetto.
Un ulteriore intervento di politica concorrenziale è stato volto alla creazione del mercato unico digitale, progetto al quale la commissione ha dedicato molte attenzioni, data l’importanza che riveste l’espansione dell’economia digitale: considerato il principale “motore della crescita economica”. Stimolerebbe l’innovazione, faciliterebbe le possibilità di acquisto per i consumatori e, di conseguenza, di vendita per le imprese.
Secondo le stime della Commissione, il passaggio da 28 mercati nazionali ad un unico mercato europeo, comporterebbe un introito di 415 miliardi l’anno.
A tal fine la Commissione ha adottato la Strategia per il mercato unico digitale, un programma organizzato in 16 azioni chiave, che “contribuiranno a preparare il mercato unico all’era digitale” (Jean-Claude Juncker, 2015).
Programma che si presenterà in maniera problematica specialmente nei confronti dell’Italia, uno dei paesi meno digitalizzati dell’Unione Europea. I dati raccolti dal Dipartimento Politiche Europee della Presidenza del Consiglio dei Ministri, mostrano chiaramente il ritardo del nostro paese: solamente il 59% dei consumatori utilizzerebbe internet (contro il 75% di media dell’Unione Europea), il 32% della popolazione non avrebbe mai utilizzato internet (contro il 18% di media europea), e solamente il 35% acquisterebbe online (in Europa la media è quasi del doppio).
Le 16 azioni della Strategia sono suddivise in tre pilastri:
- Migliorare l’accesso ai beni e servizi digitali per i consumatori e le imprese: tramite la revisione del Regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori, e l’avvio di un’inchiesta in materia antitrust nel settore del commercio elettronico, al fine di individuare i problemi potenziali che potrebbero incidere sui mercati europei.
- Sostenere lo sviluppo delle reti digitali e dei servizi innovativi tramite la creazione di un contesto favorevole e parità di condizioni: con la revisione della regolamentazione in materia di telecomunicazioni, nuove norme UE per il trattamento dei dati personali, e una ricerca approfondita sulle modalità di contrasto agli illeciti condotti dalle piattaforme online nel mercato.
- Garantire la crescita dell’economia digitale: attuato tramite l’iniziativa europea per il libero flusso dei dati.
Questi mercati digitali sono importanti anche da un punto di vista della concorrenza. L’e-commerce deve essere un opportunità per qualsiasi operatore economico, piccolo o grande che sia, di competere secondo i propri meriti.
Le politiche di concorrenza devono quindi essere adeguate al fine di rimuovere le barriere online e gli ostacoli all’innovazione.
Nel luglio del 2015, è stato quindi condotto uno studio, da parte del Parlamento Europeo, al fine di analizzare le diverse sfide che l’economia digitale può presentare alle politiche di concorrenza.
La relazione finale di questa ricerca ha evidenziato la presenza di dieci problemi che possono sorgere in presenza dell’economia digitale:
- I leader nell’e-commerce possono rappresentare un ostacolo alla concorrenza e all’innovazione; ostacolo ingigantito dalla presenza di notevoli vantaggi a chi per primo entra in uno dei nuovi mercati digitali.
- Le “offensive leveraging strategies”: sfruttare la posizione dominante acquisita in una piattaforma per trasferirla in nuove piattaforme.
- I consumatori si limitano nell’utilizzazione di un solo servizio/piattaforma, e il passaggio a un’altra piattaforma (lo switching) è concepito come un “costo” per gli stessi consumatori. Vengono quindi avvantaggiate quelle imprese in grado di investire nella promozione di più servizi (come ad esempio Google, Apple, e Microsoft).
- Problemi di privacy e di protezione dei dati.
- I blocchi geografici.
- L’utilizzo di brevetti per limitare l’accesso al mercato ad una potenziale concorrenza.
- La posizione di gatekeeper dei provider del servizio internet.
- Il rischio che gli aiuti di stato per finanziare l’apertura della banda larga possa disturbare i meccanismi del mercato.
- Le licenze necessarie al fine di operare all’interno dell’e-commerce sono spesso assegnati tramite aste, i cui prezzi possono arrivare a dei livelli molto elevati. Questa pratica può comportare una discriminazione a sfavore delle imprese più piccole, prive delle capacità economiche necessarie per vincere le aste.
- Le differenze tra le legislazioni nazionali possono comportare la ricerca di gaps da parte delle imprese, al fine essere sottoposti a minori imposizioni fiscali.
Lo sviluppo dell’economia digitale ha di certo posto numerose sfide ai responsabili politici. Non è stato tuttavia ritenuto necessario attuare una riforma delle leggi in materia di concorrenza, giacché le normative in vigore hanno intrapreso un processo di adeguamento alle nuove necessità poste dai mercati digitali.
La Commissione nel 2015 ha avviato diverse indagini al fine di garantire una concorrenza non falsata sul web.
Google per prima è stata la destinataria di quattro comunicazioni da parte della Commissione, riguardanti un presunto abuso di posizione dominante nel settore dei servizi di ricerca online, la pratica di copiare i contenuti web degli altri concorrenti, l’esclusività pubblicitaria e le restrizioni indebite imposte agli azionisti.
Un altro Big del commercio digitale sottoposto ad indagini è Amazon, le cui clausole adottate nei contratti di distribuzione di e-book, sembrano proteggere la società dalla concorrenza. Sono esemplificative le clausole che assicuravano ad Amazon il diritto di essere informata su condizioni più favorevoli o alternative offerte agli altri distributori di e-book, ovvero il diritto di ricevere condizioni uguali a quelle dei propri concorrenti.
La commissione teme che la presenza di queste disposizioni possa pregiudicare le possibilità degli altri distributori di competere con Amazon, risolvendosi in un danno ai consumatori finali.
Ulteriore settore di intervento preso in considerazione dalla Commissione Europea è stato il mercato della radiodiffusione televisiva. In tal senso la Commissione aspira a promuovere una più ampia possibilità di scelta tra i distributori televisivi, a favore sei cittadini dell’Unione.
Nell’acquisizione da parte di Liberty Global di una partecipazione dell’impresa belga De Vijver Media NV, ha sottoposto l’approvazione di tale operazione al rispetto di diversi impegni, tra cui l’obbligo della società De Vijver a rilasciare le licenze per i suoi canali ai distributori televisivi concorrenti, a condizioni “eque, ragionevoli, e non discriminatorie”.
Il timore della Commissione era che senza questi impegni, l’operazione si sarebbe risolta in una costrizione alla concorrenza, nell’aumento dei prezzi, e in minori incentivi all’innovazione all’interno del settore, traducendosi in un danno a sfavore dei consumatori finali.
Secondo pilastro della politica adottata dalla Commissione è la costruzione di un’Unione Europea dell’energia resiliente.
Il fine di questo programma è di assicurare a imprese e famiglie di poter contare su dei prezzi più contenuti e competitivi. Nel 2015 sono state presentate le prime iniziative volte a queste finalità.
Nel febbraio, ha pubblicato la Strategia quadro per il raggiungimento dell’Unione Europea dell’energia, che si articola a sua volta su cinque pilastri: “la sicurezza energetica, solidarietà e fiducia”, “ piena integrazione del mercato europeo dell’energia”, “efficienza energetica per contenere la domanda”, “decarbonizzazione dell’economia”, e “ricerca, innovazione e competitività”.
Principio fondamentale per raggiungere questo sistema è l’abbandono dei combustibili fossili, e delle tecnologie obsolete, nonché il superamento di quel divario fra legislazioni nazionali.
La Commissione ritiene che le norme Antitrust possano rivestire un ruolo fondamentale nello sviluppo di un’energia ecosostenibile.
Questo accade tramite la prevenzione di accordi anticoncorrenziali di ripartizione dei mercati, e di fissazione dei prezzi, e la garanzia del mantenimento dell’accesso alle infrastrutture.
In questo settore sono stati comunicati degli addebiti alla compagnia energetica Bulgara BEH, società responsabile sia della fornitura del gas, che della distribuzione di quest’ultimo tramite l’utilizzo di società controllate.
Motivo dell’apertura dell’indagine, era il timore della Commissione che la BEH potesse abusare della sua posizione di supremazia all’interno del mercato, impedendo ai suoi concorrenti di accedere alle infrastrutture necessarie per la fornitura del gas.
Le Autorità Nazionali insieme alla Commissione, devono monitorare che questo passaggio ad un mercato dell’energia rispettoso del clima, vengano evitate quelle distorsioni alla concorrenza, create dagli stessi aiuti di stato, al fine di agevolare il passaggio alle fonti di energia rinnovabili da parte delle imprese.
Al fine di favorire l’integrazione del mercato unico rimane prioritaria nell’agenda della Commissione la ricerca di una maggiore trasparenza fiscale, al fine di combattere i vantaggi fiscali sleali.
In tal senso la Commissione era intervenuta contro delle pratiche adottate nei Paesi Bassi a favore di Fiat Finance and Trade e a Starbucks, garantendo alle due compagnie dei vantaggi fiscali selettivi, in violazione della normativa europea sulla concorrenza.
Stessa situazione si era presentata in Lussemburgo, dove era stato concesso a Mc Donald’s un trattamento fiscale di favore tramite un ruling fiscale, che potrebbe aver derogato al sistema della doppia imposizione stabilita dalla convenzione Lussemburgo/USA.
Infine la relazione rievoca l’entrata in vigore del Regolamento (CE) n. 1/2003 che in poco tempo ha trasformato completamente la ripartizione delle competenze tra Autorità Nazionali e la Commissione, e ha inoltre permesso una maggiore incisività delle operazioni poste in essere dalle Autorità Nazionali, tramite un incremento dei poteri loro conferiti.
Anteriormente all’entrata in vigore del regolamento, la competenza in materia di tutela della concorrenza, era caratterizzato da un forte accentramento del potere nelle mani della Commissione. Mansioni che per evitare di essere eccessivamente appesantite, venne stabilito un criterio minimo di rilevanza, detto soglia comunitaria, in modo tale da effettuare una selezione delle fattispecie assoggettabili all’interesse della Commissione.
Il regolamento citato ha permesso un cambio di rotta, adottando un sistema di decentramento delle competenze, ispirato al principio della supremazia del diritto dell’Unione Europea.
Il regolamento viene commemorato nella comunicazione del 2014 sui dieci anni dalla sua entrata in vigore, proponendo inoltre una serie di settori di intervento al fine di continuare in quella strada avviata nel 2003 di potenziamento dei poteri di applicazione delle norme conferiti alle Autorità Nazionali. Nel novembre del 2015 la Commissione si è ulteriormente interrogata sulla possibili estensione delle prerogative delle Autorità Nazionali, avviando un ulteriore consultazione pubblica, con lo scopo specifico di valutare eventuali miglioramenti di quel quadro di riforma già predisposto nella comunicazione dell’anno precedente.
La Commissione conclude l’esposizione della relazione sulle politiche di concorrenza risaltando l’integrazione delle economie mondiali data dalla progressiva globalizzazione dei mercati, e l’aumento dei regimi di concorrenza registrati a livello mondiale, i quali sono passati da venti nei primi anni del 1990, a più di centotrenta nel 2015. Questo aumento vertiginoso ha posto in luce l’agognato sviluppo di una cultura della concorrenza, ma ha certamente comportato delle nuove problematiche a cui la Commissione deve trovare delle soluzioni.
Quest’ultima si è adoperata nella cooperazione internazionale in numerose sedi quali l’ECN (European Competition Network), il comitato per la concorrenza dell’OCSE, la conferenza delle Nazioni Unite, nonché numerosi negoziati con gli USA per il partenariato translatlantico per il commercio e gli investimenti (TTIP). Progetto che non è tuttavia andato in porto, data la volontà del Presidente Trump di interrompere le trattative, in quanto sfavorevole ad una “globalizzazione selvaggia”.
