22/01/17
di Federica Astrologo
L’art 3, comma ii, del D. Lgs. n. 50/2016 definisce gli – «appalti pubblici», i contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti e la prestazione di servizi. Gli appalti pubblici si basano sullo scambio tra un obbligo di fare o di dare e il pagamento di un prezzo.
La distinzione tra appalti di lavori, beni e servizi è definita nei commi successivi e fondamentalmente serve a delimitare l’ambito di applicazione della normativa prevista nel Codice dei Contratti Pubblici.
La PA fa ricorso al mercato per acquisire beni e servizi, non disponibili internamente, necessari da un lato al raggiungimento della propria missione istituzionale e dall’altro ad assicurare il funzionamento della struttura operativa.
Per meglio comprendere l’importanza degli appalti pubblici è opportuno esaminare i dati inerenti alla spesa pubblica europea.
Il TED (Tenders Electronic Daily), la versione online del supplemento alla Gazzetta ufficiale dell’Unione europea dedicato agli appalti pubblici europei, pubblica 460.000 bandi di gara all’anno per un valore di circa 420 miliardi di euro(http://ted.europa.eu/TED/main/HomePage) e ogni anno oltre 250.000 amministrazioni pubbliche dell’UE spendono circa il 14% del PIL per acquisti di servizi, lavori o forniture.
Approfondendo la situazione in Italia, dalla “Relazione annuale del 2015 dell’ANAC” si apprende che il valore complessivo degli appalti di importo pari o superiore a 40.000 euro si è attestato per l’anno 2015 attorno ai 117,3 miliardi di euro.( Le analisi contenute all’interno del presente paragrafo sono state effettuate sulla base dei dati presenti nella BDNCP aggiornati alla metà del mese di aprile 2016. Tutti i dati fanno riferimento alle procedure di affidamento c.d. “perfezionate” per le quali cioè è stato pubblicato un bando o è stata inviata una lettera di invito.)
In relazione alla serie storica un dato che emerge dalla figura 1 è rappresentato da un aumento dei valori del mercato rispetto all’anno precedente anno del 14,4%, dopo la contrazione registrata nel 2012 e il “picco” negativo del 2013 che ha visto la domanda complessiva attestarsi su un valore di poco superiore agli 86 miliardi di euro.
Un dato significativo, inoltre, che emerge dalla figura sottostante è che il contributo fornito all’aumento della domanda, rispetto al precedente anno, è stato determinato principalmente dagli appalti di servizi (+23,0%) e delle forniture (+25,5%).
Figura 1. Valore complessivo a base gara procedure di affidamento per settore (bandi e inviti di importo superiore a 40.000)
Il valore è senza dubbio di significativo rilievo e, rappresentando una quota considerevole della spesa pubblica, rende gli acquisti uno strumento determinante per lo sviluppo dei mercati e per il raggiungimento di importanti obiettivi socio economici.
Le singole amministrazioni europee di fronte al continuo ridursi delle risorse pubbliche hanno utilizzato gli appalti come strumento diretto al miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza dell’ amministrazione, con l’obiettivo di ridurre la quota di spesa pubblica del PIL sfruttando al contempo le risorse risparmiate per investire in politiche atte a favorire la crescita.
Anche in Italia, soprattutto negli anni recenti, in un contesto di forte spinta alla razionalizzazione della spesa, è stato richiesto alla Pubblica Amministrazione di conciliare gli impegni di contenimento della spesa con la necessità di rilanciare l’economia nazionale. In questo particolare frangente, dunque, gli acquisti pubblici rappresentano un elemento chiave per equilibrare interessi e bisogni di soggetti che operano sugli opposti versanti della domanda e dell’offerta e per contribuire alla sostenibilità del sistema.
L’amministrazione pubblica deve essere in grado di conciliare economicità e qualità degli acquisti, comperando dal mercato il miglior bene e il miglior servizio al costo minore e alle migliori condizioni di qualità ed efficienza.
La logica alla base degli acquisti pubblici deve, dunque, prevedere di coniugare “wisely and well”: i decisori devono impiegare le risorse economiche dove ci sono le migliori possibilità di avere ritorni per il cittadino, facilitando il raggiungimento degli obiettivi posti dalle linee programmatiche (spendere “wisely”); mentre le amministrazioni che attuano i processi di spesa devono ottenere un bilancio adeguato tra costi sostenuti e qualità ottenuta, attraverso la valutazione della sua qualità e l’individuazione delle aree di miglioramento (spendere “well”).
Efficienza, economicità ed efficacia nelle attività di approvvigionamento, determinano un miglioramento qualitativo dei prodotti resi dalla Pubblica Amministrazione, favoriscono l’innovazione e garantiscono un buon uso delle risorse finanziarie disponibili.
Le opportunità offerte dalle tecnologie
E’ proprio avendo a riferimento l’ esigenza di contenimento, di efficienza, economicità, efficacia nelle attività di approvvigionamento che è opportuno soffermarsi sulla possibilità di individuare strumenti che possano consentire di aumentare la qualità del funzionamento della amministrazione pubblica avvalendosi delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (ICT-Information and communication technologies). A tal proposito tutti gli ordinamenti, a cominciare da quello europeo, adottano una serie di politiche per l’e-government con l’obiettivo di sfruttare le notevoli opportunità offerte dalle tecnologie digitali. Inoltre,l’utilizzo delle tecnologie digitali ben si prestano ad essere impiegate nelle procedure di acquisizione con l’obiettivo di ottimizzare gli acquisti pubblici di beni e servizi e contribuire allo sviluppo di modelli di approvvigionamento basati interamente (end-to-end) su processi e tecnologie innovative.
E’ con gli appalti elettronici end-to-end , in inglese e-procurement, che si intende “l’uso di comunicazioni e il trattamento elettronico delle operazioni da parte delle organizzazioni del settore pubblico per acquistare forniture e servizi o per indire una gara per opere pubbliche, dalla pubblicazione dei bandi fino al pagamento(Commissione europea, COM(2013) 453 final, Appalti elettronici end-to-end per modernizzare la pubblica amministrazione, 26 giugno 2013).
I nuovi orizzonti aperti dalle normative negli ultimi anni, promuovendo l’adozione di soluzioni tecnologiche d’avanguardia, hanno creato le basi per la modernizzazione degli acquisti pubblici. In questo scenario, al fine di rendere il mercato della spesa pubblica sempre più efficiente e aperto, l’e-procurement rappresenta un fattore favorevole alla crescita all’innovazione e alla semplificazione.
Molti sono i vantaggi che possono scaturire dal processo di e-procurement, in particolare:
- la possibilità di entrare in contatto in tempi brevi con più fornitori;
- la facilità di comparazione tra i prodotti/servizi e le condizioni di più fornitori;
- la riduzione dell’impiego della carta nei processi di decision-making e una conseguente riduzione dei tempi;
- la standardizzazione delle procedure di acquisto;
- l’aumento della trasparenza nei processi d’acquisto.
Le opportunità di risparmio
Nel 2012, un’indagine realizzata dalla Commissione Europea, che ha voluto analizzare alcune esperienze in materia di e-procurement effettuate nei diversi Paesi ha rinvenuto vantaggi significativi.
La Commissione ha definito, attraverso l’identificazione, l’analisi e la valutazione dei progetti sperimentali in tema di e-procurement nell’Unione Europea, un affidabile e completo punto di vista sul tema(Commissione europea, COM(2012) 179 final, Una strategia per gli appalti pubblici,20 aprile 2012 ). Il principale vantaggio, emerso dall’analisi dei vari progetti, è risultato essere la maggiore efficienza dei processi di acquisto e il conseguente risparmio sui costi sostenuti.
La Banca mondiale, infatti, stima che il passaggio agli appalti elettronici possa determinare risparmi dal 6 al 13,5% della spesa totale(I dati sono relativi al 2013 http://ec.europa.eu/internal_market /publicprocurement/ docs/ eprocurement / conferences / speeches /robert-hunja_en.pdf).
È interessante analizzare alcuni esempi di soluzioni adottate in tutta Europa in materia di appalti elettronici, che hanno portato risparmi considerevoli(Questi esempi sono stati ottenuti dalla Commissione europea tramite contatti diretti con varie amministrazioni pubbliche e parti interessate):
- XchangeWales, il programma di appalti elettronico gallese, ha prodotto in tre anni risparmi pari a 58 milioni di sterline (dicembre 2011). I costi d’investimento legati all’introduzione del programma sono stati ammortizzati in un solo anno. Finora il programma ha consentito di risparmiare circa 15 milioni di fogli di carta, ossia 101 tonnellate di CO2. Al momento nel sistema sono registrati 56 000 fornitori e sono stati pubblicati per via elettronica contratti per un valore di 18 miliardi di euro;
- UGAP (Union des groupements d’achats publics), la centrale di committenza francese, stima che il progressivo passaggio agli appalti elettronici abbia ridotto del 10% gli oneri amministrativi a carico degli acquirenti (ad esempio grazie ad una più rapida analisi delle offerte e un agevole accesso ai documenti) e di un ulteriore 10% i costi legati ai servizi giuridici (l’uso degli appalti elettronici ha ridotto il numero di verifiche giuridiche necessarie). Nonostante la necessità di formare il personale e di modificare i metodi di lavoro interni, i costi legati alla realizzazione del sistema sono minimi rispetto ai benefici già realizzati;
- uno studio relativo a 400 enti locali nei Paesi Bassi mostra che il passaggio agli appalti elettronici consente un risparmio sui costi superiore a 8 500 euro per gara. Lo studio si è basato sull’uso di mezzi elettronici, dalla pubblicazione dei bandi e degli avvisi fino alla presentazione delle offerte, ma non ha compreso la valutazione automatica (non disponibile sulle piattaforme elettroniche al momento dello studio, ma che adesso sta producendo ulteriori importanti risparmi). Due dei fattori principali che contribuiscono a tali risparmi sui costi sono la riduzione dei tempi (per ciascuna procedura, le amministrazioni aggiudicatrici risparmiano in media fino a 3 giorni e gli offerenti fino a 1 giorno) e la riduzione delle spese di stampa e di spedizione (stimate a 2 350 euro per gara);
- da una recente indagine svolta presso i gestori degli appalti pubblici in Norvegia è emerso che nessuno dei gestori che hanno partecipato all’indagine vorrebbe tornare alla procedura di aggiudicazione manuale, su supporto cartaceo. L’indagine indica che l’uso degli appalti elettronici ha determinato una maggiore partecipazione delle imprese straniere (22% degli intervistati) e delle PMI (30% degli intervistati), ha comportato un numero maggiore di offerte per ciascuna gara (74% degli intervistati), ha ridotto i costi d’acquisto (70% degli intervistati) e ha ridotto di oltre il 10% i tempi richiesti da ciascuna gara (73% dei partecipanti). Pur non essendo pienamente rappresentativi data l’esiguità del campione, tali risultati illustrano i vantaggi che gli appalti elettronici sono in grado di offrire.
Le sfide da affrontare
In conclusione, dai dati sopra riportati possiamo notare come, le ragioni economiche a favore degli appalti elettronici, perciò è necessario sostenere la diffusione con un quadro legislativo a supporto dell’attuazione.
Tutto ciò presuppone nel prossimo futuro un impegnativo intervento di regolamentazione, di definizione di linee guida e di modalità operative.
Ci troveremo di fronte, infatti, a problemi nuovi perché strettamente correlati alla trasformazione digitale degli appalti pubblici, problemi che dovranno prevedere soluzioni diverse da quanto previsto finora nel processo cartaceo tradizionale.
