Resoconto del Convegno “Lo sviluppo del GPP alla luce del nuovo codice degli appalti pubblici” (21 settembre 2016, Roma)
di Alessandra Marzioni
21/09/16
Il 21 settembre ho assistito al convegno “Lo sviluppo del GPP alla luce del nuovo codice degli appalti pubblici”, organizzato dalla Fondazione per lo sviluppo sostenibile, che si è tenuto presso il Ministero dell’Ambiente a Roma. L’evento si è aperto con gli interventi introduttivi di Luigi Marroni, Amministratore Delegato di Consip, Barbara Degani, Sottosegretario del Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare, e di Edo Ronchi, Presidente della fondazione che ha patrocinato l’incontro. La Fondazione per lo Sviluppo Sostenibile – inserita nei network europei e internazionali di enti e istituzioni attive per la promozione dello sviluppo sostenibile – si ripropone di favorire la green economy e lo sviluppo tecnologico finalizzato all’elevata qualità ecologica, attraverso la presentazione di soluzioni congiunte alla crisi economica e a quella economica per assicurare un benessere di migliore qualità e più inclusivo, che sappia tutelare il capitale naturale e i servizi eco-sistemici. I suoi membri sono imprese e esperti di management ambientale, legislazione ambientale, economia ambientale, gestione dei rifiuti, bioedilizia, mobilità sostenibile, analisi costi-benefici, impatto ambientale, biologia e ecologia. Il momento centrale del convegno è stato il tavolo di discussione “Domanda e Offerta a confronto: criticità ed opportunità” a cui hanno preso parte Lidia Capparelli, Responsabile GPP per la Consip, Riccardo Rifici, Responsabile GPP del Ministero dell’Ambiente, Valeria Veglia, Responsabile GPP della Città Metropolitana di Torino, Gianluca Cocco, rappresentante della Regione Sardegna, Maurizio Cellura, Presidente della Rete italiana LCA, Giovanni Corbetta, Direttore Generale di Ecopneus, Andrea Zaghi, Responsabile Ufficio Studi di Assorinnovabili, e Andrea Bianchi, Direttore Politiche Industriali di Confindustria.
L’iniziativa ha avuto un successo inaspettato a livello di partecipazione, confermando agli organizzatori come il tema del GPP sia sentito e inizi a suscitare un certo interesse. Nel corso di quest’anno, inoltre, un Gruppo di lavoro dedicato a questa tematica ha elaborato un documento di proposte che sarà presentato in occasione dei prossimi Stati Generali della Green Economy, in programma a Novembre a Rimini. Questo evento annuale, ormai punto di riferimento per migliaia di imprese, nasce proprio con l’intento di promuovere un processo di elaborazione strategico-programmatica aperto e partecipato – con il coinvolgimento dei principali stakeholder della green economy italiana – con l’obiettivo di indirizzare la nostra economia verso le nuove opportunità green di sviluppo durevole e sostenibile.
I provvedimenti che hanno trasformato il Green Public Procurement da strumento volontario a nuova realtà normativa cogente sono stati il Collegato Ambientale alla Legge di Stabilità 2016 (Legge 28 dicembre 2015, n. 221, recante “Disposizioni in materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il contenimento dell’uso eccessivo di risorse naturali”) e il Nuovo Codice sugli Appalti Pubblici (Decreto Legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante “Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture”). Le novità riguardanti l’utilizzo dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) per le stazioni appaltanti previste dal Collegato Ambientale hanno infatti trovato conferma nel nuovo codice, che contiene importanti misure dettate per rendere questo genere di appalti più facilmente realizzabile in concreto: obblighi che le pubbliche amministrazioni sono tenute a rispettare, agevolazioni per le imprese che posseggono certificazioni ambientali, punteggi premiali per gli offerenti meritevoli, nuovi criteri di valutazione dell’offerta, aggregazione della domanda pubblica in modo da favorire una stima qualitativa delle offerte. Di fondamentale importanza è stata anche l’emanazione del Decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare del 24 Maggio 2016 sull’Incremento progressivo dell’applicazione dei criteri minimi ambientali negli appalti pubblici per determinate categorie di servizi e forniture, che – in applicazione dell’Art 34, 3°comma del Nuovo Codice Appalti – ha disciplinato un aumento progressivo della percentuale del 50% del valore a base d’asta a cui è obbligatorio applicare le specifiche tecniche e le clausole contrattuali dei CAM per le categorie di forniture ed affidamenti non connessi agli usi finali di energia.
Dall’intervento dei rappresentanti di Consip – la società per azioni del Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) che opera al servizio esclusivo della Pubblica Amministrazione svolgendo attività di consulenza, assistenza e supporto nell’ambito degli acquisti di beni e servizi – è emerso come la centrale acquisti della nostra p.a. lavori da anni sull’introduzione di criteri ambientali nei documenti predisposti per gli acquisti, tant’è che è stato istituito al suo interno uno specifico ente di revisione deputato al controllo del rispetto delle norme green. Dal momento che Consip costituisce il più grande intermediario di energia elettrica in Italia ed è un grosso acquisitore di veicoli e alimenti, è importante che il GPP sia uno dei cardini del suo Programma di Razionalizzazione degli Acquisti. Ed è incoraggiante che dai dati forniti risulti che negli ultimi tre anni siano stati spesi 11 miliardi di euro in acquisti verdi aggiudicati attraverso i contratti-quadro della società.
La leva pubblica di investimenti per l’acquisto di beni e servizi è tale da poter alimentare l’industria verde e stimolarne l’espansione. Il Green Public Procurement – a detta di molti che hanno preso la parola nel corso del convegno – può diventare il volano della green economy italiana, trattandosi di uno strumento di razionalizzazione e miglioramento capace di dare gli impulsi giusti a tutto il mercato partendo dalla spesa pubblica. Molti settori green sono oggi maturi, ma necessitano di investimenti: la scelta di rendere la qualità ambientale il criterio più rilevante per la qualificazione dell’offerta rende percorribile la green road verso gli obiettivi di innovazione industriale stabiliti dalle strategie concepite a livello internazionale ed europeo. Le stazioni appaltanti devono saper attuare una ponderazione opportuna dei tanti criteri applicabili nel corso delle procedure di acquisto e in questo senso sono importanti le novità che emergono nel Nuovo Codice Appalti sulla valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa e sui costi che devono essere considerati per l’aggiudicazione. Così come è di portata decisiva il fatto che per la prima volta si menzionino le esternalità negative dei processi produttivi. Tuttavia, sono proprio questi fattori nuovi a rappresentare dei punti di debolezza, poiché in relazione al calcolo complessivo dei costi nel corso dell’intero ciclo di vita del prodotto e delle sue esternalità emergono delle difficoltà a livello tecnico.
Alla tavola rotonda sono stati volutamente invitati a partecipare rappresentanti di diversa estrazione, in modo tale che fossero presenti le pubbliche amministrazioni, le imprese, i tecnici e le associazioni impegnate nel settore della green economy.
Sono intervenuti, tra gli altri, i responsabili GPP per la Città Metropolitana di Torino e della Regione Sardegna, che sono due tra le prime realtà istituzionali che hanno deciso di avviare nel loro territorio progetti pilota di Acquisti Verdi. Per quanto riguarda la Provincia di Torino, fin dal 2003 è stato dato avvio al Progetto Acquisti Pubblici Ecologici (Progetto APE) per diffondere la messa in pratica del Green Public Procurement: una strategia, nata all’interno dell’Agenda 21 Provinciale, che è stata ufficializzata con la sottoscrizione di un Protocollo d’Intesa tra rappresentanti politici e organizzazioni partecipanti. Nel 2008, poi, la Giunta Provinciale ha adottato un Piano Strategico Provinciale per la Sostenibilità e l’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale Piemonte ha integrato la realizzazione di acquisti ecologici tra i propri obiettivi aziendali. Il progetto ha l’obiettivo di sensibilizzare gli uffici acquisti e ambiente provinciali degli enti del territorio e di supportarli nella definizione e integrazione di criteri ambientali nelle procedure di acquisto, principalmente attraverso un gruppo di lavoro a cui collaborano i rappresentanti dei diversi settori competenti per gli acquisti e del settore ambiente degli enti partecipanti. Valeria Veglia ha parlato di come, già prima della definizione dei CAM a livello nazionale, siano stati utilizzati criteri elaborati nell’ambito di queste esperienze e delle difficoltà che si sono incontrate: la soluzione delle problematiche concrete sollevate dalle imprese fornitrici nel corso delle consultazioni degli offerenti e quelle connesse con le possibilità di monitorizzare nel corso dell’esecuzione gli acquisti aggiudicati come spesa verde. Gli ultimi risultati al momento disponibili, pubblicati nel 2015 e relativi al 2014, sono incoraggianti perché dimostrano come il 60% della spesa rendicontata sia stata rispettosa dei criteri ambientali. Passando alla Sardegna, Gianluca Cocco ha presentato in maniera entusiasta i successi ottenuti con la campagna La Sardegna CompraVerde: la Regione ha deciso, a partire dal 2007, di disporre una serie di investimenti per avviare un percorso volto a sostenere il cambiamento dei modi di acquisto e consumo di beni e servizi all’interno dell’amministrazione regionale. Nel 2009 è stato adottato il Piano per gli acquisti pubblici ecologici in Regione Sardegna (PAPERS) – inserito nel quadro del Piano d’Azione Ambientale Regionale (PAAR), primo strumento di coordinamento in materia ambientale della programmazione regionale – che ha individuato un insieme di obiettivi da raggiungere nelle aree di azione prioritaria: cambiamenti climatici, natura, biodiversità e difesa del suolo; ambiente e salute; uso sostenibile delle risorse naturali e gestione dei rifiuti. Con il PAPERS è stata prevista un’azione di intervento sistematico per far diventare il GPP una prassi consolidata della politica regionale attraverso una serie di strumenti di supporto e assistenza tecnica a vantaggio dei singoli enti: si è cercato di coinvolgere i rappresentanti politici e tecnici, Comune per Comune; si è speso per finanziare Ecosportelli in ciascuna Provincia per informare e sensibilizzare capillarmente il territorio; si sono attivati canali di web-communication per la diffusione di notizie e best practice. Risulta che la Sardegna compri verde per il 93% dei suoi acquisti, sebbene siano stati sollevati anche in relazione all’esperienza sarda i problemi di monitoraggio post-aggiudicazione e la misurazione dei risultati.
Il Presidente della Rete Italiana LCA – un’associazione fondata da ENEA, Politecnico di Milano, Università di Bari, di Palermo, di Chieti-Pescara, di Padova e dal CIRCC (Consorzio Interuniversitario Nazionale per la Reattività Chimica e la Catalisi), che si pone come punto di riferimento in Italia per i principali operatori in materia di Life Cycle Assessment (LCA) – ha sottolineato come sia necessaria l’elaborazione di criteri condivisi di metrica della sostenibilità dei prodotti per la misurazione dei loro impatti lungo le diverse fasi di vita. A suo parere, ancora troppo spesso non viene tenuto in debita considerazione l’incremento dell’impronta ambientale dei prodotti causata dal consumo di energia e dai trasporti necessari per il loro spostamento. È inoltre auspicabile la creazione di un database nazionale, che raccolga gli strumenti di valutazione e li organizzi per permetterne una divulgazione efficace.
Nel corso del suo intervento, il Direttore Generale di Ecopneus – un consorzio che si occupa di rintracciamento, raccolta, trattamento e recupero dei Pneumatici Fuori Uso (PFU) – ha proposto un esempio per chiarire come attraverso la connessione di politiche di green economy e di acquisti pubblici si possano raggiungere risultati efficienti. La committenza pubblica può scegliere di appaltare la realizzazione del manto stradale a società che si servono di miscele con una percentuale di polvere di gomma, ottenuta dai pneumatici fuori uso, in grado di migliorare la prestazione della strada sotto diversi profili: aumentando la durata della sua vita, migliorando l’aderenza dei pneumatici, abbattendo il rumore provocato dal passaggio degli autoveicoli. Il costo iniziale da sostenere è maggiore del 10% rispetto ai sistemi tradizionali, ma il livello qualitativo del prodotto permette di guadagnare sui costi di manutenzione e di rinnovo. Per vincere l’inerzia delle prassi consolidate e gli ostacoli di ordine finanziario che si incontrano sulla strada dell’innovazione, lo Stato può fare molto: ad esempio, raggiungendo quella massa critica di spesa che consenta di attivare un circolo vizioso di investimenti nel settore. E questo si ottiene solo se si punta alla qualità dell’offerta, e non al ribasso del prezzo.
Andrea Zaghi, Responsabile Ufficio Studi di Assorinnovabili – un’associazione che riunisce e rappresenta i produttori di energia elettrica da fonti rinnovabili, i fornitori di servizi professionali, tecnologie e componenti attivi nella filiera rinnovabile, tutelandone i diritti e promuovendone gli interessi a livello nazionale e internazionale – ha parlato dell’impegno dei produttori di energia rinnovabile per l’abbattimento delle emissioni inquinanti. Le emissioni dannose provocano, da un lato, l’aumento della temperatura globale con i suoi effetti climatici preoccupanti, e, dall’altro, un problema di contaminazione dell’aria dei grandi centri urbani che causa problemi e costi ingenti di sanità pubblica, oltre a ripercuotersi in modo deciso sulle condizioni di salute della popolazione. Il problema dell’emersione delle energie “alternative” è che quelle convenzionali sono ancora più competitive dal punto di vista dei costi di produzione, se non vengono considerati e calcolati i costi derivanti dalle esternalità ambientali provocate attraverso i processi produttivi. Se invece si riuscissero ad imputare questi costi a chi ne è responsabile, l’energia prodotta attraverso gli impianti eolici, fotovoltaici e a gas sarebbe in grado di risultare competitiva in virtù di meccanismi di mercato – senza che siano necessarie ulteriori misure per incentivarle. Bisogna quindi agire soprattutto su quei profili, ricercando metodi condivisi di misurazione degli effetti esterni e di loro imputazione.
Alla tavola rotonda ha infine preso parte Andrea Bianchi, Direttore Politiche Industriali di Confindustria, il quale ha auspicato un intervento di stimolo allo sviluppo e all’innovazione del settore industriale da parte di una leva di domanda pubblica consapevole e attenta. Dal suo punto di vista sarebbe proficuo ridurre il numero delle stazioni appaltanti e utilizzare strumenti di semplificazione dell’incontro tra domanda e offerta, quali ad esempio le certificazioni ambientali riconosciute dal mercato e dalle pubbliche amministrazioni. Una politica di public procurement qualificato può contribuire ad indirizzare il mondo dell’impresa verso i cambiamenti auspicati in un’ottica di progresso.
In conclusione, nel corso dell’evento è stata ribadita più volte la necessità che il mercato impari a riconoscere il valore dei prodotti e il loro giusto prezzo, anche e soprattutto attraverso un cambiamento di mentalità di tutti i suoi attori: dalle imprese produttrici e fornitrici ai consumatori pubblici e privati. È indispensabile che il personale tecnico delle stazioni appaltanti sia qualificato, che si attivino dei sistemi efficaci di monitoraggio periodico delle esperienze e che si crei una rete di condivisione delle buone pratiche. Ma per una vera svolta green è decisivo che l’intera società faccia un passo in avanti sul piano culturale, per questo bisogna partire dalla sensibilizzazione e dalla formazione dei consumatori privati. I punti critici che sono emersi – a fronte della grande opportunità che gli Appalti Verdi rappresentano per la nostra economia – sono le difficoltà di misurazione e imputazione dei costi delle esternalità negative e dei costi effettivi dei prodotti, le problematiche connesse con il concreto monitoraggio e controllo nel corso dell’esecuzione degli appalti aggiudicati, e gli ostacoli che le regole finanziarie del mercato e quelle di bilancio pongono agli investitori vincolandone molte scelte.
Ritengo che il Green Public Procurement abbia bisogno di questo tipo di iniziative, che permettano la sua pubblicizzazione, la condivisione delle conoscenze in materia e la disseminazione di buone pratiche. Eventi di tal genere, inoltre, permettono l’incontro concreto degli attori del mercato e delle loro rispettive esigenze, permettendo l’ideazione di sforzi congiunti in una direzione condivisa.
